《全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)指引（試行）》的解讀
國(guó)家發(fā)改委
水務(wù)環(huán)保政策專(zhuān)題
摘要：國(guó)家發(fā)展改革委近日印發(fā)《全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)指引(試行)》
以一致性規(guī)則規(guī)范推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)
2022年4月公布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》提出，探索研究全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)指南。2024年《政府工作報(bào)告》明確，制定全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)指引。《全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)指引（試行）》（下面簡(jiǎn)稱(chēng)《指引》）就是這樣一個(gè)貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，各地區(qū)、各部門(mén)在建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)時(shí)需要嚴(yán)格遵守的一致性規(guī)范。
一、《指引》的重要意義
近年來(lái)，各地區(qū)各部門(mén)在自查清理的基礎(chǔ)上，廢止、修訂和糾正了一批妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策措施；圍繞強(qiáng)化市場(chǎng)基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一出臺(tái)了一批配套政策；在重點(diǎn)領(lǐng)域持續(xù)推進(jìn)改革的步伐，如通報(bào)違背市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單典型案例、在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展涉企違規(guī)收費(fèi)問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)整治等。但毋庸否認(rèn)，目前實(shí)踐中還存在著一些市場(chǎng)分割、地方保護(hù)等阻礙統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的問(wèn)題。在這樣的背景下，《指引》的制定切實(shí)解決了實(shí)踐中突出問(wèn)題，具有重要意義。
一是可以使社會(huì)各界更加深刻地認(rèn)識(shí)到建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的內(nèi)涵和意義�！吨敢凡粌H可以從出發(fā)點(diǎn)和內(nèi)容等方面明確市場(chǎng)機(jī)制決定資源配置的基本規(guī)則，還可以通過(guò)促進(jìn)提升政策的統(tǒng)一性，推動(dòng)各地區(qū)、各部門(mén)加快融入和主動(dòng)服務(wù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)工作，促進(jìn)商品要素資源在全國(guó)更大范圍內(nèi)的暢通流動(dòng)，充分發(fā)揮我國(guó)超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)潛力。
二是有利于進(jìn)一步細(xì)化各地區(qū)各部門(mén)在建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)中的目標(biāo)和任務(wù)。構(gòu)建高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開(kāi)放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，是《指引》的目標(biāo)指向。其中，高效規(guī)范，就是要在更大范圍內(nèi)更有效地配置資源，同時(shí)要進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)的邊界；公平競(jìng)爭(zhēng)，就是要消除妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的各種消極因素，降低市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的交易成本；充分開(kāi)放，就是要增強(qiáng)國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)性。《指引》將這一目標(biāo)和任務(wù)具體落實(shí)、落地、落細(xì)，為各地區(qū)、各部門(mén)提供了可以參照的、規(guī)范的、標(biāo)準(zhǔn)的行動(dòng)指南。
三是可以壓實(shí)各地區(qū)各部門(mén)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的工作責(zé)任。建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的工作復(fù)雜而系統(tǒng)，實(shí)踐中需要讓規(guī)則具有統(tǒng)一性、政策具有一致性、行動(dòng)具有協(xié)調(diào)性。《指引》通過(guò)積極主動(dòng)地、統(tǒng)一地拆除制約全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)中的各項(xiàng)具體的、隱形的“籬笆”，培育有利于建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的“土壤”。此外，由于實(shí)踐中一些市場(chǎng)分割與政府保護(hù)的行為具有隱蔽性和不可觀測(cè)性，引入《指引》進(jìn)行事前行為指導(dǎo)，具有重要的現(xiàn)實(shí)操作意義。
二、《指引》的主要引導(dǎo)對(duì)象
在現(xiàn)實(shí)中，阻礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的因素有三種：來(lái)自縱向行政部門(mén)的力量、來(lái)自橫向行政單位的力量，以及來(lái)自企業(yè)的市場(chǎng)勢(shì)力。其中企業(yè)的市場(chǎng)勢(shì)力受《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等制約，因此，當(dāng)前《指引》引導(dǎo)的對(duì)象主要是地方政府以及部門(mén)政府。通過(guò)引導(dǎo)和規(guī)范地方政府、部門(mén)的行為，以減少、減弱和降低其分割市場(chǎng)和地方保護(hù)的動(dòng)機(jī)，奠定要素自由流動(dòng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)和前提，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)逐步形成。
三、《指引》的基本框架與具體規(guī)范
《指引》立足各方面共識(shí)高的領(lǐng)域，既對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、技術(shù)和數(shù)據(jù)市場(chǎng)、能源市場(chǎng)、資源環(huán)境市場(chǎng)等，具體闡述了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)指引，又對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范等政府事務(wù)，具體列出了必須遵守的基本行為規(guī)范和準(zhǔn)則。
《指引》聚焦市場(chǎng)環(huán)境，分別從軟件環(huán)境和硬件環(huán)境兩方面展開(kāi)，重點(diǎn)闡述全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的基礎(chǔ)制度和市場(chǎng)設(shè)施聯(lián)通的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。一方面，圍繞產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)信用等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度，注重急用先立、突出重點(diǎn)，梳理各地方、各部門(mén)可主動(dòng)作為的事項(xiàng)，夯實(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的基本保障。另一方面，對(duì)建設(shè)和利用流通網(wǎng)絡(luò)、信息交互渠道、交易平臺(tái)等方面提出階段性工作要求，以高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通的市場(chǎng)設(shè)施助力建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。
《指引》聚焦市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，從促進(jìn)要素與資源、商品和服務(wù)自由流動(dòng)方面，提出了各種具體的標(biāo)準(zhǔn)指引。如建設(shè)全國(guó)就業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)，不得在戶籍、地域、身份、檔案、人事關(guān)系等方面設(shè)置影響人才流動(dòng)的政策性障礙；建立健全協(xié)調(diào)統(tǒng)一的強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系，加快推動(dòng)家用電器、家具、電動(dòng)自行車(chē)等消費(fèi)品行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制修訂；等等。
《指引》聚集市場(chǎng)監(jiān)管，就健全統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則、統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法、提升監(jiān)管能力等方面，尤其是就現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)的多頭監(jiān)管、競(jìng)相監(jiān)管、監(jiān)管空白、監(jiān)管失靈、“運(yùn)動(dòng)式”監(jiān)管等方面的體制短板，就健全統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則、強(qiáng)化統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法、提升市場(chǎng)綜合監(jiān)管能力和水平等，提出規(guī)范政府行為的指引性標(biāo)準(zhǔn)。
《指引》聚集市場(chǎng)行為，對(duì)各地區(qū)各部門(mén)限制商品資源要素自由流動(dòng)，干預(yù)經(jīng)營(yíng)主體的進(jìn)入、經(jīng)營(yíng)、退出，招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)中的違法限定或者指定，突破國(guó)家規(guī)定的紅線底線違規(guī)實(shí)施的招商引資優(yōu)惠政策等行為提出若干“不得”，進(jìn)一步規(guī)范不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)干預(yù)行為。
總的來(lái)看，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)是一個(gè)涉及方方面面的、復(fù)雜的利益調(diào)整問(wèn)題，目前，《指引》提出了方向性、框架性指導(dǎo)和階段性工作要求。下一步，在執(zhí)行和更新《指引》的過(guò)程中，需要各地區(qū)、各部門(mén)多措并舉、相向而行，以工作合力推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)取得更大成效。（作者：劉志彪 南京大學(xué)長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院常務(wù)院長(zhǎng)、教授）
縱深推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)
構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從全局和戰(zhàn)略高度作出的重大決策。2022年4月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》印發(fā)實(shí)施以來(lái)，在各方面共同努力下，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)取得初步成效。近日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)指引（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指引》），推動(dòng)各地區(qū)、各部門(mén)加快融入和主動(dòng)服務(wù)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，這是貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)精神的重要制度安排。
一、新形勢(shì)下縱深推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)具有重要意義
《指引》圍繞各方面共識(shí)高的領(lǐng)域梳理出可操作、能落實(shí)的具體舉措，解決各地區(qū)、各部門(mén)在推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)中“怎么干”和“如何干”的問(wèn)題，對(duì)于全面推動(dòng)我國(guó)市場(chǎng)由大到強(qiáng)轉(zhuǎn)變，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。
處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系的重要抓手。當(dāng)前，全國(guó)各地正在貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)精神，堅(jiān)定不移深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放，構(gòu)建更加系統(tǒng)完備、更加成熟定型的高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。這就要求要科學(xué)界定政府和市場(chǎng)的邊界，正所謂“行有所止，方不逾矩”�！吨敢方⒘艘惶赘采w全國(guó)、通用的行動(dòng)規(guī)則和行為規(guī)范，明確各地區(qū)、各部門(mén)的權(quán)力邊界和行為“底線”，規(guī)范不當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)干預(yù)行為，維護(hù)和發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。
穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期、提振有效需求的重要保障。當(dāng)前，面對(duì)復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)際環(huán)境和艱巨繁重的國(guó)內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，黨中央、國(guó)務(wù)院著力擴(kuò)內(nèi)需、提信心，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好。《指引》通過(guò)完善和細(xì)化市場(chǎng)制度規(guī)則，將為經(jīng)營(yíng)主體提供公開(kāi)公平公正參與競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)的營(yíng)商環(huán)境，使其敢于擴(kuò)大投資、勇于開(kāi)拓市場(chǎng)；將為消費(fèi)者營(yíng)造便利放心的消費(fèi)環(huán)境，使其敢于花錢(qián)、愿意消費(fèi)，更好釋放消費(fèi)潛能，進(jìn)一步暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)，激發(fā)全社會(huì)的內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)新活力，激發(fā)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和巨大內(nèi)需潛力。
二、以細(xì)化實(shí)化的舉措縱深推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)
《指引》聚焦“五統(tǒng)一、一破除”重點(diǎn)領(lǐng)域，在“出實(shí)招、求實(shí)效”上下功夫，進(jìn)一步細(xì)化實(shí)化政策任務(wù)，提出一批重要舉措，助力全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)工作高效開(kāi)展。
�。ㄒ唬┟鞔_規(guī)則邊界，突出制度統(tǒng)一性
《指引》把“強(qiáng)化市場(chǎng)基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一”作為首要任務(wù)，細(xì)化四方面要求。在產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，明確完善依法平等長(zhǎng)久保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的制度體系等。在市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境方面，明確要嚴(yán)格落實(shí)“全國(guó)一張清單”管理模式等。在公平競(jìng)爭(zhēng)方面，明確要嚴(yán)格落實(shí)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》等。在信用制度建設(shè)方面，明確要統(tǒng)一制定兼容各領(lǐng)域的信用修復(fù)規(guī)則避免出現(xiàn)不同領(lǐng)域脫節(jié)的情況等。
�。ǘ﹫�(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，突出政策精準(zhǔn)性
當(dāng)前，全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)中面臨一些領(lǐng)域制度規(guī)則不完善、要素市場(chǎng)發(fā)育相對(duì)滯后、地方保護(hù)和市場(chǎng)分割屢禁不止等問(wèn)題�！吨敢丰槍�(duì)商品質(zhì)量體系、標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)量體系以及市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則等領(lǐng)域，明確提出健全和完善的要求。針對(duì)土地等要素市場(chǎng)以及能源資源市場(chǎng)，明確提出統(tǒng)一規(guī)則和互聯(lián)互通的要求。針對(duì)不當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)干預(yù)行為，明確提出系列禁止性條款及相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。
�。ㄈ┐龠M(jìn)信息公開(kāi)和共享，突出規(guī)則約束力
建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，市場(chǎng)規(guī)則、監(jiān)管信息、政策措施等內(nèi)容的公開(kāi)透明是重要環(huán)節(jié)。《指引》明確提出各地區(qū)要制定并動(dòng)態(tài)更新本級(jí)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化清單，同時(shí)要加快構(gòu)建完善多級(jí)互聯(lián)的政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)體系等。這有利于經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)公眾判斷相關(guān)政策舉措是否合規(guī)，形成外部監(jiān)督機(jī)制，也有利于各地區(qū)、各部門(mén)決策信息共享，提高政策一致性水平。
（四）注重動(dòng)態(tài)調(diào)整，突出措施適配性
我國(guó)地區(qū)間發(fā)展差距較大，決定了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，不會(huì)一步到位、一蹴而就。同時(shí)，隨著市場(chǎng)環(huán)境的變化和新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)的不斷涌現(xiàn)等，市場(chǎng)建設(shè)還可能面臨新的問(wèn)題，問(wèn)題也可能有新的表現(xiàn)形式。《指引》明確，將根據(jù)執(zhí)行落實(shí)情況，結(jié)合新形勢(shì)、新要求進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。通過(guò)及時(shí)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)指引進(jìn)行修訂和完善，確保全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)政策始終與市場(chǎng)實(shí)際需求相契。
三、抓好各項(xiàng)任務(wù)舉措的落地見(jiàn)效
通過(guò)加大宣傳引導(dǎo)力度、強(qiáng)化落實(shí)評(píng)估監(jiān)督、形成工作合力等多維度綜合施策，有效推進(jìn)《指引》確立的任務(wù)舉措落地見(jiàn)效，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建新發(fā)展格局注入強(qiáng)大動(dòng)力。
�。ㄒ唬┠鬯枷牍沧R(shí)，營(yíng)造良好氛圍
針對(duì)《指引》中的任務(wù)舉措進(jìn)行深入細(xì)致且系統(tǒng)全面的解讀，確保各地區(qū)、各部門(mén)能夠準(zhǔn)確把握政策導(dǎo)向，明晰自身在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)中的角色與責(zé)任。對(duì)在落實(shí)《指引》中表現(xiàn)突出、成效顯著的地區(qū)，深入挖掘其成功經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)新做法，總結(jié)提煉可復(fù)制、可推廣的模式與路徑，帶動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)深入推進(jìn)。
�。ǘ⿵�(qiáng)化評(píng)估監(jiān)督，確保執(zhí)行到位
各地區(qū)要進(jìn)一步優(yōu)化本地區(qū)政府績(jī)效考核相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)，更好反映全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的成效�？蛇\(yùn)用信息技術(shù)手段動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和分析有關(guān)信息，及時(shí)掌握《指引》落實(shí)進(jìn)展情況，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題與偏差。有關(guān)部門(mén)要暢通妨礙統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)問(wèn)題線索舉報(bào)受理渠道，適時(shí)組織專(zhuān)項(xiàng)整治，會(huì)同各地區(qū)開(kāi)展典型案例約談通報(bào)和常態(tài)化問(wèn)題整改，形成有效的信息反饋與溝通機(jī)制。
�。ㄈ┱细鞣劫Y源，實(shí)現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動(dòng)
構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。針對(duì)市場(chǎng)分割、地方保護(hù)、壟斷行為等突出問(wèn)題，各部門(mén)間需建立高效順暢的協(xié)同合作機(jī)制，提高執(zhí)法效率與效果。不同地區(qū)之間可通過(guò)開(kāi)展多層次、多形式的區(qū)域合作，促進(jìn)市場(chǎng)聯(lián)通與聯(lián)動(dòng)。城市群、都市圈等有條件的地區(qū)可探索開(kāi)展區(qū)域市場(chǎng)一體化建設(shè)，待成熟后推廣至全國(guó)，保持全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的活力與適應(yīng)性。（作者：申兵 國(guó)家發(fā)展改革委市場(chǎng)與價(jià)格研究所所長(zhǎng)、研究員）
