水環(huán)境PPP項目執(zhí)行為什么困難？
EOD模式推出幾年，為什么叫好不叫座？
央企、國企與民企各類環(huán)保企業(yè)如何在相互協(xié)調中推進生態(tài)文明建設？
水環(huán)境市場看似藍海，實則暗礁眾多，EOD模式推進如何破局？
針對EOD理念落地存在的問題，梳理業(yè)內人士觀點，結合自身工作經歷，認為“雙碳目標”可以加快EOD模式落地，提出綠色低碳排水系統(tǒng)即GLCD（Green Low Carbon Drainage system）可提高基礎設施公共設施運營水平，提高污染收費的比例。另一方面產業(yè)導入這塊可以結合先進環(huán)保裝備制造，對于重新定義環(huán)保裝備產業(yè)更有意義。本文是一種技術思路的嘗試，愿意大家進行交流，共同推進水環(huán)境治理向低碳高質量方向發(fā)展。
1、EOD模式只是實施理念，需要綠色低碳排水系統(tǒng)GLCD更高效實施
生態(tài)環(huán)境部于2018年起開始提到生態(tài)環(huán)境導向的城市開發(fā)模式即EOD模式（Ecology-Oriented Development），并于2020年9月23日 《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》 環(huán)辦科財函〔2020〕489號一文中給出如下準確定義：EOD模式是以生態(tài)文明思想為引領，以可持續(xù)發(fā)展為目標，以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經營、組合開發(fā)等方式，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯(lián)產業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進，一體化實施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式。
本文提出一種綠色低碳排水系統(tǒng)即GLCD（Green Low Carbon Drainage system）是優(yōu)化EOD實施理念的投資系統(tǒng)模式，可提高實際可操作性，從大的水環(huán)境流域層面分析更好。
以下從EOD本身發(fā)展的困難、傳統(tǒng)排水系統(tǒng)的存量難點進行分析，以探索一種更有效的輔助EOD技術實施路徑。
2、“雙碳目標”傳遞壓力增加，EOD模式時機逐步成熟
2.1 “雙碳目標”實現(xiàn)需要EOD模式落地
“雙碳目標”關鍵舉措：構建綠色低碳循環(huán)發(fā)展經濟體系。建立健全能夠體現(xiàn)碳匯價值的生態(tài)保護補償機制。大力發(fā)展綠色低碳產業(yè)。加快發(fā)展新一代信息技術、生物技術、新能源、新材料、高端裝備、新能源汽車、綠色環(huán)保以及航空航天、海洋裝備等戰(zhàn)略性新興產業(yè)。實現(xiàn)“雙碳目標”，也是我國產業(yè)轉型升級的需要。實現(xiàn)“雙碳目標”，需要有力的實施模式推手，大項目推動從最早的PPP模式演化，向EOD模式邁進，圍繞生態(tài)文明建設大方向，摸索一條可行的路徑。
2.2 “雙碳目標”下的EOD模式為PPP升級提供保障
2014年，國家全力推行PPP模式，環(huán)保正式開啟按效付費時代，但由于在項目設計、采購、施工等環(huán)節(jié)仍未體現(xiàn)按效付費理念，部分項目實際執(zhí)行效果不理想。PPP模式推進太快，地方債務急劇增加，國家層面緊急剎車，很多深度參與PPP項目的公司體驗了資本市場的高空自由落體的過程。吸收前面的慘痛經驗，市場對EOD的模式推進項目比較謹慎，畢竟有些地方政府實際債務處于破產邊緣，經濟沒有活力。國家出臺好的政策，如果地方政府都試圖搭便車，捆綁無關項目，勢必造成好政策難以真正落地起效。而地方“雙碳目標”為EOD模式的政策風險提供一層保障，為克服行業(yè)跨度大、見效周期長、土地開發(fā)收益政策不明確等諸多風險增加確定性砝碼。
2.3 “EOD+”模式也是一種因地制宜的實施模式
很多PPP項目采用“使用者付費+可行性缺口補助”，可行性缺口補助遠大于使用者付費部分，地方財政收入無法支撐項目可持續(xù)性。必須從“污染者付費”向“污染者付費+受益者付費”擴展，使環(huán)境治理的外部效益內部化成為可能，例如從土地收入、居民和商業(yè)住宅使用成本中提取部分資金用于環(huán)境治理；另一方面，企業(yè)也要創(chuàng)新商業(yè)模式，選擇有意愿的地方政府共同大膽探索推進“環(huán)境治理+土地開發(fā)/綜合開發(fā)”模式，爭取發(fā)展改革委和生態(tài)環(huán)境部“EOD模式”試點，探索多種收益來源互補的環(huán)境治理新的盈利模式。
“EOD+”就是“EOD+各種產業(yè)導入”，比如文旅、田園綜合體、食品產業(yè)、健康醫(yī)療、醫(yī)藥產業(yè)、塑料產業(yè)、節(jié)能環(huán)保產業(yè)、裝備制造服務業(yè)和新材料新能源產業(yè)等，項目關聯(lián)產業(yè)類型多樣化，這也反映了EOD項目是很難完全復制的，各個地方必須“因地制宜”，發(fā)揮地方特色產業(yè)優(yōu)勢，才能有助于實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理與關聯(lián)產業(yè)的互補，“EOD+”模式越來越具備可推廣性。
2.4 EOD模式價值轉化商業(yè)邏輯需要生態(tài)價值核算體系以及碳核算體系來支撐
綜合運作、價值挖掘和轉換、可持續(xù)運營是EOD模式實施難點，要求主導管理部門和參與項目的社會資本主體有更好的大局觀，更豐富的綜合管理和運作的經驗。不能過分夸大產業(yè)收益貢獻，因為相關產業(yè)本身也需要一定的投入和成本，有其自身商業(yè)邏輯。有些EOD項目過分夸大產業(yè)價值會導致賬面上看項目似乎能自平衡，真正實施起來難以落地。
EOD不僅需要有一套生態(tài)價值核算體系，更需要一套碳核算體系，為整個EOD項目與雙碳目標進行深度結合。“雙碳目標”作為重大國家戰(zhàn)略，每一個城市都在通過生態(tài)體系、產業(yè)體系的重塑來逐漸實現(xiàn)這一國家戰(zhàn)略，產業(yè)結構、生產方式以及消費行為都會逐漸發(fā)生變化，而這些變化也是實現(xiàn)“雙碳目標”的必由之路。
3、綠色低碳排水系統(tǒng)是水環(huán)境流域治理工程按效付費的高維模式
3.1城市高速發(fā)展的歷史遺留問題導致傳統(tǒng)城市排水系統(tǒng)越來越不適應城市可持續(xù)發(fā)展
中國城鎮(zhèn)化發(fā)展40多年，走過了發(fā)達國家上百年才走過的城鎮(zhèn)化進程。以人的城鎮(zhèn)化為核心，以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續(xù)發(fā)展水平。城市發(fā)展出現(xiàn)的規(guī)劃沒有實現(xiàn)多規(guī)合一、建設質量不高、維護管理經費不足等一系列問題，城市地下管線系統(tǒng)錯綜復雜，排水系統(tǒng)不完善，污水直排河道，成為河道水體黑臭重要來源。
傳統(tǒng)城市排水系統(tǒng)維護管養(yǎng)困難。城市排水管網是地下工程，日常維護只能依靠檢查井，而污水管網本身施工質量不高，經過城市的迅速發(fā)展，管網老化很快，各種問題凸顯。污水管路堵塞、管道變形位移甚至破裂事故屢見不鮮。由于地下管網不僅有排水公司的污水管道，還有自來水公司的供水管道，既有三大通信公司的通信光纜，又有燃氣公司的燃氣管線，各自維護各自的管線，污水管線難免被破壞。很多城市污水排水系統(tǒng)受制于經濟條件、發(fā)展認識等影響因素，并未有效且合理進行雨污分流，污水亂排放問題普遍存在，嚴重影響生態(tài)環(huán)境。
排水管道施工開挖難度大，成本高。污水管網施工作業(yè)于一般在燃氣管、給水管、通信管下方，施工作業(yè)較為復雜、難度較大且具有高危風險性，且經常與其他專業(yè)管路交叉，因此對污水管道施工人員的專業(yè)技術水平提出更高要求。地質狀況及土體承載情況是施工順利、高效實施的核心影響因素。如果土質差或其它原因，導致無法進行開挖施工，可以變更為非開挖式管道施工的方案，需要經常對一個破舊不堪的管道進行修補，實際修復成本也很高。很多二三線城市的財力無法支撐大規(guī)模排水管道的修復工作。
排水系統(tǒng)遇到水環(huán)境與水安全雙重壓力。國家提出污水處理提質增效三年行動，倒逼城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)需要適應更高的城市管理水平要求。在雨季面對水環(huán)境和水安全雙重壓力下，如何提升城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)的可靠性、彈性與可持續(xù)性，對保障城鎮(zhèn)水系統(tǒng)安全日益重要。城市排水系統(tǒng)具有動態(tài)性、多目標性和不確定性特征，從面向流域治理的角度，在進一步削減合流制溢流污染、最大程度發(fā)揮排水系統(tǒng)“源頭-過程-末端”能力等多目標協(xié)同下，系統(tǒng)的運行控制日益復雜且控制難度日益增大。下雨前需要排澇水，而帶有污水的雨水不能直接排，與城市內澇安全沖突。最后就成了河道水質“靠天吃飯”，下雨時河道黑臭，旱季河道水質良好，而國控斷面逐步實施在線不間斷水質監(jiān)測，雨季黑臭河道難逃法眼。
排水系統(tǒng)需要廠、網、河一體化統(tǒng)籌考慮。隨著城市化的發(fā)展與水環(huán)境質量要求的提高，污水處理廠需要不僅是擴容的問題，而且還要提高排放標準，而很多污水處理廠規(guī)劃用地已無法滿足新排放標準要求。打造低碳城市，需要建立系統(tǒng)思維，城市污水處理廠是城市發(fā)展的配套基礎設施，污水處理不能僅僅著眼于點，廠、網、河一體化治理是系統(tǒng)治理思維，在這幾年也得到行業(yè)內專家的廣泛認可。
傳統(tǒng)城市排水系統(tǒng)不符合水環(huán)境流域治理工程最佳的按效付費模式。排水管網最終是將污水輸送到污水處理廠處理，而十幾年前，污水處理廠還是臭氣熏天、噪聲嚴重的工廠，經過十幾年的技術迭代發(fā)展，在污水處理穩(wěn)定達標、污水廠除臭技術已非常成熟，生物除臭技術不僅應用于地上污水處理的臭氣收集處理，而且在地下污水處理廠的臭氣收集處理應用也比較廣泛。
污水處理廠噪聲最大的羅茨鼓風機已被磁懸浮風機、空氣懸浮風機逐步替代。同時城市的土地價值越來越高的同時，城市污水處理廠占地常常有幾十畝，也促使污水處理廠與城市綜合體打造逐步結合。污水處理廠也慢慢從遠離人們視線的荒郊野外，以一種新的面貌展現(xiàn)在人們面前。大型集中式地下污水處理廠與景觀結合項目在全國各地如雨后春筍、遍地開花。地下污水處理廠與地面商業(yè)、農業(yè)、體育休閑、人工濕地等功能結合，可以實現(xiàn)生態(tài)價值轉化，比如溫州市中心片污水處理廠屋頂?shù)谋┻\動中心開業(yè)后，年營業(yè)額已可回補污水處理運行的費用。
雖然很多污水處理廠有了美麗的外衣，但城市內河缺少生態(tài)補水的問題依然存在。隨著群眾對生活環(huán)境要求的提高，河長制的不斷深化推進，內河缺水問題凸顯，建立中水管網系統(tǒng)成為城市河道補水的重要工程。傳統(tǒng)方法是在集中污水處理廠出水端建立再生水廠并通過補水管道進行河道補水，但由于大部分集中污水處理廠位于城市中心下游30km的距離，遠距離輸送能耗高，而且回用管道鋪設成本高，在推行過程中難度很大（見圖1）。
圖1 城市傳統(tǒng)排水循環(huán)系統(tǒng)
按照傳統(tǒng)城市排水系統(tǒng)，城市的增長以及河道水質要求的提高，不斷要求污水處理廠擴容提標，特別是出水水質的提高超過早期規(guī)劃的預期，規(guī)劃擴容預留用地不夠用。各種不征地擴容提標技術應運而生，如MBR、MBBR、生物倍增等。另外地下污水處理廠也在周圍地價不斷升值過程中獲得政府青睞。但是污水處理廠擴容提標還不能解決管網擴容和中水回用投資以及運行成本高的難題。
因為大部分城市為了城區(qū)快速發(fā)展，將污水處理廠移到距市中心幾十公里外，市政排水管道一般的坡度在0.1%~0.3%之間，完全靠污水自流，污水廠進水管道深度會高達30~60m，因此污水輸送必須采用多級提升，減少過深管道開挖。而污水泵站擴容、管道擴容不僅投資巨大，而且涉及地下綜合管網的重新梳理，管網修補擴容費用投資遠大于污水處理廠提標改造投資。比如深圳茅洲河流域治理項目累計完成投資已超過560億，流域面積388km2，建成區(qū)258km2，建成區(qū)投資強度2.17億元/km2。其中大部分工程是基于管網系統(tǒng)的梳理修復與更新（見圖2）。
圖2 茅洲河流域治理投資進度方案
（引自茅洲河流域水環(huán)境綜合整治工作-“系統(tǒng)提升與完善”的實踐與經驗PPT唐穎棟-中國電建華東院 茅洲河流域治理設計負責人）
再考慮再生水廠通過中水管網為城區(qū)河道補水，補水管道以及提升泵站的投資以及運行費用也會讓一些城市財政投入不堪重負。
3.2綠色低碳排水系統(tǒng)作為一種城市健康水循環(huán)系統(tǒng)，是水環(huán)境流域治理工程最佳按效付費模式
綠色低碳排水系統(tǒng)即GLCD（Green Low Carbon Drainage system）從水環(huán)境流域層面看，整體治理工程投資最佳。該系統(tǒng)統(tǒng)籌考慮管網改造、泵站輸送以及污水處理廠擴容提標投資壓力，將壓力分擔在排水管網系統(tǒng)的沿途提升泵站，利用泵站的空余用地，進行部分污水處理，出水達到河道地表水標準，減少泵站管道的擴容投資，同時補水管道也大幅度縮短，也間接降低城市傳統(tǒng)排水系統(tǒng)的長距離中水管網費用。
南京江寧區(qū)綠色低碳排水系統(tǒng)見圖3。
圖3南京江寧區(qū)綠色低碳排水系統(tǒng)（GLCD）
綠色低碳排水系統(tǒng)（GLCD）在南京江寧區(qū)成功應用，不僅減輕污水終端科學園污水處理廠的擴容提標壓力，也為江寧區(qū)秦淮河國控斷面考核減輕壓力。一般城市的河道考核斷面能否穩(wěn)定達標，就看老天爺?shù)男那�，但有了GLCD，情況明顯不同了。
GLCD對EOD的貢獻見圖4。
圖4GLCD對EOD的貢獻
GLCD改變了過去EOD模式的收益主要來自土地溢價。對于污染收費整體投資成本與運行成本進行優(yōu)化，通過GLCD提高基礎設施公共設施運營水平，提高污染收費的比例。另一方面產業(yè)導入這塊可以結合先進環(huán)保裝備制造，對于重新定義環(huán)保產業(yè)更有意義。
①實現(xiàn)雙碳目標，為低碳城市發(fā)展提供一條可實施的路徑。建設低碳城市，遵循低碳經濟理念，繼續(xù)打好污染防治攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應，需要大力推進城市綠色低碳排水系統(tǒng)，提高政府推進水環(huán)境EOD項目的積極性與主動性，形成多贏局面。
② 進行水環(huán)境流域整體治理的系統(tǒng)提質增效。排水系統(tǒng)需要廠、網、河一體化統(tǒng)籌考慮，綠色低碳排水系統(tǒng)（GLCD）較傳統(tǒng)排水系統(tǒng)節(jié)約50%以上的投資，能耗節(jié)省約30%以上。該技術思路符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，也希望能為國家發(fā)展改革委等10部委發(fā)布的《關于推進污水資源化利用的指導意見》的實施探索一條技術路徑。
來源：中國給水排水
作者：仝武剛
