王家卓

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副總工程師，中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計有限公司生態(tài)市政院院長，教授級高級工程師

“綠色低碳標(biāo)桿污水（污水）廠”的概念首次出現(xiàn)是在2023年7月，國家發(fā)展改革委等三部委聯(lián)合印發(fā)的《環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平提升行動（2023—2025年）》中第一次提出要建設(shè)“污水處理綠色低碳標(biāo)桿廠”，但是什么時候建，建多少座，文件中沒有提及。此次三部委的文件則明確提出，到2025年要建成100座綠色低碳標(biāo)桿污水廠�？紤]到2025年還有兩年的時間，這些綠色低碳標(biāo)桿廠應(yīng)該是要從現(xiàn)狀建成的污水處理廠里遴選。要選出這些“標(biāo)桿廠”，選擇的標(biāo)準(zhǔn)很重要。很顯然，這里邊有兩個關(guān)鍵詞，一是低碳，二是綠色。

要衡量污水處理廠是否低碳，就必須對其碳排放進(jìn)行評估和計量，這方面目前還沒有國家標(biāo)準(zhǔn)。前段時間，中國城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會發(fā)布的《城鎮(zhèn)污水處理廠碳減排評估標(biāo)準(zhǔn)》可以作為參考。需要注意的是，綠色低碳標(biāo)桿污水處理廠，不等于低碳污水處理廠，選擇的標(biāo)準(zhǔn)里還需要考慮“綠色”的相關(guān)指標(biāo)。文件中明確提出，“能源資源高效循環(huán)利用”，這為“綠色”相關(guān)指標(biāo)的選取指明了大致的方向。

三部委的文件中也提出，要“加快制定《協(xié)同降碳績效評價城鎮(zhèn)污水處理》國家標(biāo)準(zhǔn)，適時開展績效評價工作”。文件中第十二條還明確提出，“鼓勵標(biāo)桿廠實施 ‘廠—網(wǎng)—河（湖）’一體化專業(yè)化運行維護(hù)”，這也為有意申請成為標(biāo)桿的污水處理廠提出了要求，指明了方向。

“十三五”以來，城市污水管網(wǎng)是當(dāng)前主要短板基本成為行業(yè)共識。經(jīng)過近些年的持續(xù)努力攻堅，城市污水管網(wǎng)的建設(shè)有了很大進(jìn)展，城市生活污水直排現(xiàn)象大大減少。但是在部分地區(qū)，局部的污水管網(wǎng)空白區(qū)還是客觀存在的。

2018年，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中首次明確提出，“盡快實現(xiàn)污水管網(wǎng)全覆蓋、全收集、全處理”。隨后，在同一年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)的《城市黑臭水體治理攻堅戰(zhàn)實施方案》中提出，“推動城市建成區(qū)污水管網(wǎng)全覆蓋、全收集、全處理”。

2019年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等三部委印發(fā)的《城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效三年行動方案(2019—2021年)》中提出，“為盡快實現(xiàn)污水管網(wǎng)全覆蓋、全收集、全處理目標(biāo)打下堅實基礎(chǔ)”。

2022年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等四部委印發(fā)的《深入打好城市黑臭水體治理攻堅戰(zhàn)實施方案》中提出，“推進(jìn)城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)全覆蓋”。

從上述文件中可以看出，2018年以來國家層面一直在推進(jìn)城市建成區(qū)污水管網(wǎng)全覆蓋。但是這項工作歷史欠賬多，一些城市尤其是城中村地區(qū)，由于空間不足等原因，建設(shè)污水管網(wǎng)十分困難。此次三部委文件中首次明確提出，要加快消除城鎮(zhèn)污水收集管網(wǎng)空白區(qū)，建設(shè)“城市污水管網(wǎng)全覆蓋示范區(qū)”，與之前的文件相比，是一個明顯的進(jìn)步，意味著國家層面可能會從示范區(qū)開始，逐步推進(jìn)城市生活污水管網(wǎng)全覆蓋，這既是十分務(wù)實的做法，也是行之有效的抓手。當(dāng)然，城市污水管網(wǎng)全覆蓋示范區(qū)的定義和標(biāo)準(zhǔn)還需要進(jìn)一步明確，推進(jìn)示范區(qū)建設(shè)的路徑和模式也尚不清楚，不過相信這些問題都會快會有明確的答案。

我國很多城市尤其是一些南方城市，污水處理廠進(jìn)水濃度不高。從經(jīng)濟(jì)的視角來看，這會造成大量的建設(shè)和運營經(jīng)費方面的浪費。從污染物削減的視角來看，污水處理廠進(jìn)水濃度低會浪費管網(wǎng)的輸送能力，加劇了污水溢流。如果從碳排放的角度來看，污水處理廠進(jìn)水濃度低不僅會浪費額外能源，還會影響污水中能源的回收，不利于污水處理廠實現(xiàn)能量中和。因此，污水處理廠的濃度問題，對于減污和降碳而言，都需要密切關(guān)注。

2018年開始，我國開始提出污水收集和處理系統(tǒng)的提質(zhì)增效，明確要通過“收污水、擠外水、治雨水、強(qiáng)管理”這四個方面提升污水收集處理的效能。經(jīng)過幾年的努力，我國城市污水處理廠進(jìn)水濃度持續(xù)下降的態(tài)勢得到了遏制，部分城市污水處理廠進(jìn)廠濃度提升效果較為顯著。但是由于我國在城市污水管網(wǎng)方面欠賬太多，加之運營維護(hù)經(jīng)費不到位、管理人員不足、管理機(jī)制不順等原因，目前還有大量污水處理廠進(jìn)水濃度低，處于低效運行狀態(tài)，持續(xù)推進(jìn)這項工作十分必要。

2022年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等四部委印發(fā)的《深入打好城市黑臭水體治理攻堅戰(zhàn)實施方案》中提出，“不應(yīng)盲目新擴(kuò)建污水處理廠”。文件出臺后引起了行業(yè)很好的反響，普遍認(rèn)為文件抓住了當(dāng)前的主要矛盾，這種要求有利于各地采取措施提升污水處理廠進(jìn)廠濃度，而不是一味盲目擴(kuò)大污水處理廠規(guī)模，這不僅浪費投資，還不利于減污，更不利于降碳。

此次三部委文件中明確提出，對于污水處理廠進(jìn)水BOD低于100mg/L的污水處理廠，從嚴(yán)審批核準(zhǔn)新增污水處理能力。這是對2022年四部委文件的深化和落實，為進(jìn)一步聚焦污水管網(wǎng)建設(shè)指出了實施路徑。當(dāng)然，個人理解，此處表達(dá)的意思，應(yīng)該是如果某個城市污水處理廠進(jìn)水BOD濃度低于100mg/L，應(yīng)從嚴(yán)審批核準(zhǔn)該城市新增處理能力的申請，而不宜理解為要從嚴(yán)審批核準(zhǔn)該污水處理廠的新增處理能力。

對比之前的相關(guān)文件可以發(fā)現(xiàn)，這是國家層面文件中首次提出要“加快”海綿城市建設(shè)。海綿城市建設(shè)是習(xí)近平總書記于2013年提出的城市建設(shè)的重要理念。近十年來，在試點城市和示范城市的引領(lǐng)帶動下，海綿城市建設(shè)有了顯著的成效。但是在一些非試點示范城市，海綿城市建設(shè)還有待加強(qiáng)，相關(guān)的體制機(jī)制、工程質(zhì)量、推進(jìn)力度等方面還有大幅提升和改進(jìn)的空間。

在很多人的印象里，海綿城市主要是解決雨水問題的，所以好像和污水處理沒什么關(guān)系。實際上，由于我國還有大量合流制排水系統(tǒng)的存在，雨天污水處理廠進(jìn)水量顯然要比旱天高出很多，甚至超出污水處理廠的處理能力。加之在分流制地區(qū)由于雨污水混錯接問題的存在，污水處理廠雨天進(jìn)水量也比旱天大很多。建設(shè)海綿城市，除了有利于緩解城市內(nèi)澇外，還有利于減少污水處理廠的雨天進(jìn)水量，這無論對于減污還是降碳都是非常有益的。

污水處理廠應(yīng)該執(zhí)行什么樣的排放標(biāo)準(zhǔn)，是個復(fù)雜的問題。和國外的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對比來看，我國一級A的排放標(biāo)準(zhǔn)本來是很高的。近些年，我國新建的污水處理廠幾乎都執(zhí)行了這個本來應(yīng)該是污水再生利用才執(zhí)行的一級A排放標(biāo)準(zhǔn)。即使是這樣，各地仍不滿足，紛紛出臺了自己的地方排放標(biāo)準(zhǔn)、流域排放標(biāo)準(zhǔn)。從2013年北京市出臺地方標(biāo)準(zhǔn)開始， 在“一級A的出水還是劣V類”的驅(qū)動和感召下，各省、各流域紛紛出臺了自己的排放標(biāo)準(zhǔn)，大部分是按照準(zhǔn)IV類來執(zhí)行的，甚至近期還出現(xiàn)了準(zhǔn)III類的排放標(biāo)準(zhǔn)。

污水處理廠的標(biāo)準(zhǔn)過低，顯然不利于污染物削減。但是我國目前普遍執(zhí)行的一級A排放標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)很高了。再次基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高排放標(biāo)準(zhǔn)，單從環(huán)境效益來講，還有一些有限的好處。但是如果用更多的評價指標(biāo)去評估，比如加入投入產(chǎn)出比，碳排放等評價指標(biāo)后，恐怕對是否該在一級A的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提標(biāo)這個問題，就會有不一樣的答案。

污水處理廠的碳排放和污水排放標(biāo)準(zhǔn)顯著相關(guān)。國內(nèi)一些專家在談?wù)撐鬯�處理廠碳達(dá)峰、碳減排的時候甚至調(diào)侃說“污水處理廠什么時候碳排放達(dá)峰，關(guān)鍵是看排放標(biāo)準(zhǔn)什么時候達(dá)峰”。近些年國內(nèi)的一些學(xué)者的研究結(jié)果也表明，污水處理廠過度提標(biāo)改造，不僅投入產(chǎn)出比很差，而且會顯著加大碳排放。這就屬于當(dāng)前污水收集處理領(lǐng)域最為顯著的減污和降碳不協(xié)同的問題，污染物排放量雖然降低了一些，但是碳排放缺明顯增多了，“按下葫蘆浮起瓢”。在減污降碳要協(xié)同增效的大背景下，污水處理廠的過度提標(biāo)屬于當(dāng)前最應(yīng)該去關(guān)注的問題之一。

此次三部委的文件明確提出，要科學(xué)合理、因地制宜地制定污水排放標(biāo)準(zhǔn)。讀到這么幾句話，大家不妨一起想一想，為什么要突然提出這樣的要求？顯然是因為當(dāng)前一些地方的排放標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、不合理，沒有因地制宜，一刀切要求繼續(xù)提標(biāo)。文件中關(guān)于科學(xué)合理、因地制宜地制定污水排放標(biāo)準(zhǔn)的要求，給當(dāng)前地方財政不太景氣，可用財力十分有限的情況下，如何將有限的資金花在刀刃上，實現(xiàn)投入產(chǎn)出比最大，減污降碳協(xié)同增效指明了方向。而且文件明確了制定污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)需要考慮的因素，包括問題導(dǎo)向、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、水環(huán)境容量、污水水質(zhì)、能耗藥耗等，這些比之前的提法有了進(jìn)步和細(xì)化，對于推進(jìn)城市污水處理高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)減污降碳協(xié)同增效意義重大。

和污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)一樣，雨污分流也是個老問題。雖然我國法律法規(guī)、國家層面的政策文件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范都沒有提出必須要雨污分流的要求，但是一些地方在被監(jiān)督檢查的時候，經(jīng)常都都被點出“雨污分流不徹底”的問題，于是一些地方在整改的時候就提出，既然說我們雨污分流不徹底，那我們就下大決心，實現(xiàn)徹底雨污分流。在這種背景下，一些地方紛紛提出，短期內(nèi)要消除合流制，一些城市甚至提出過一年內(nèi)消除合流制，全部改為分流制，決心之大，讓人十分敬佩。

然而，雨污分流是個很復(fù)雜的問題。首先，雨污分流需要空間，一些城市由于道路較窄，建筑密度過高，近期內(nèi)難以實現(xiàn)雨污分流。其次，雨污分流需要到大量的投資，將城市小區(qū)內(nèi)部到市政道路全部實現(xiàn)雨污分流，涉及到的投資絕不是新埋設(shè)一套管網(wǎng)那么簡單，還涉及到交通疏導(dǎo)、停車、道路和綠化的恢復(fù)等方面的投資。再次，雨污分流改造后還需要后期精細(xì)化、高水平的管理，業(yè)界一直有一句話：“雨污分流不是分出來的，而是管出來的”。一些城市由于管理不到位，雨污分流后可能出現(xiàn)兩套合流制管網(wǎng)。最后，雨污分流并沒有徹底解決污染的問題，只是將合流制系統(tǒng)雨天溢流帶來的污染變?yōu)榉至髦葡到y(tǒng)雨天徑流污染，在某種特定條件下，二者誰大誰小還不一定。

此次三部委文件中提出，“有序”推進(jìn)雨污分流，恰逢其時。換個角度來想，之所以要提出“有序”雨污分流，就是因為最近有一些地方不是“有序”推進(jìn)雨污分流，“運動式”、“一哄而上”、“情況不明決心大”的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，此次提出“有序”雨污分流，針對性很強(qiáng)，現(xiàn)實意義重大。比起之前提出的“有條件的地區(qū)要積極推進(jìn)雨污分流改造”的提法而言，有了新的進(jìn)步。在當(dāng)前的背景下，更有利于更加科學(xué)推進(jìn)相關(guān)工作。

由于某些原因，我國地下污水處理廠建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)超世界其他國家規(guī)模之和。一段時間以來，形成了兩派不同意見。支持的一方認(rèn)為，地下污水處理廠占地小，環(huán)境較為友好。反對的一方主要認(rèn)為，地下污水處理廠就是污水處理的一種形式而已，而且投資大，設(shè)施維護(hù)維修困難，運行費用和能耗也比同等規(guī)模和工藝的地表污水處理廠要高。一時間兩派爭執(zhí)不下，但是國家相關(guān)主管部門并沒有明確表態(tài)。

此次三部委的文件明確提出，土地資源緊缺的城市可建設(shè)全地下/半地下式污水處理廠，這是比較務(wù)實的態(tài)度。言下之意，確實缺地的，可以考慮建設(shè)地下/半地下污水處理廠，但是也不是必須建設(shè)地下廠，只是可以把地下污水處理廠這種形式作為一種方案。對于不缺地的那些城市，個人理解，原則上就是不鼓勵的。當(dāng)然，結(jié)合文件的其他部分的內(nèi)容，如果現(xiàn)有污水處理廠進(jìn)水濃度很低，那就不該先考慮建污水處理廠，不僅是地下的不應(yīng)該考慮，地表的也不應(yīng)該考慮，應(yīng)該先考慮去提升污水處理廠的進(jìn)水濃度，減少處理水量。

對于地下污水處理廠的地上空間，國內(nèi)一些城市已經(jīng)有了較為成功的實踐，主要是和公園建設(shè)結(jié)合起來。這次文件中則明確提出，鼓勵將地下污水處理廠的地表空間合理利用，建設(shè)成為公園綠化等活動場地。

城市污水處理廠的布局是影響城市污水收集處理效能和再生水利用的關(guān)鍵要素。過去有一些城市污水處理廠過于集中，導(dǎo)致污水長距離輸送，污水在城市里“旅游”，過河過江，不僅管網(wǎng)建設(shè)投資大，而且輸送過程中外來水更容易進(jìn)入，造成污水廠進(jìn)水濃度低，處理達(dá)標(biāo)后的再生水也不方便利用。

上述說法都是傳統(tǒng)的視角。如果將碳排放作為考慮問題的要素之一，那么過于集中的污水處理廠的不合理性又會多一條理由。除了上述那些弊端，還會造成碳排放的加劇。因為污水在管網(wǎng)中流行時間過長，更容易厭氧發(fā)酵產(chǎn)生甲烷這類的強(qiáng)溫室效應(yīng)的氣體。而且長距離的輸送必然需要更多的管材和更高的建設(shè)和運維成本，從全生命周期評價的角度來看，也會增加碳排放。

此次三部委的文件中提出，“合理規(guī)劃建設(shè)污水處理廠，鼓勵生活污水就近集中處理，減少污水輸送距離”。如果單看中間這部分，“鼓勵生活污水就近集中處理”，很多人可能會產(chǎn)生誤解，認(rèn)為是不是國家層面又要提倡集中式的污水處理廠了，其實不然。需要注意的是，這里說的是就近集中處理，而且后邊還跟了一句，要“減少污水輸送距離”，這里說的不要長距離輸送，肯定不是大集中，但是也不能過于分散，是一種相對集中式的布局。到底要怎么實現(xiàn)這種合理的布局，就要考慮規(guī)劃設(shè)計人員的智慧和經(jīng)驗了。這次三部委文件中關(guān)于污水處理廠布局的表達(dá)，雖然和2022年四部委印發(fā)的《深入打好城市黑臭水體治理攻堅戰(zhàn)實施方案》中 “結(jié)合城市組團(tuán)式發(fā)展，采用分布與集中相結(jié)合的方式，加快補齊污水處理設(shè)施缺口”的提法，文字上略有區(qū)別，但是從本質(zhì)上來說還是基本一致的。

污水處理收費和付費方面，我國很多城市普遍存在兩個問題。一個問題是污水收費價格較低，不少城市甚至還低于國家提出的最低標(biāo)準(zhǔn)。另一個問題就是向污水處理企業(yè)付費的方式和依據(jù)上，各地基本都采用污水處理按照處理污水量付費，一些進(jìn)水BOD濃度低于50mg/L的污水處理廠，和進(jìn)水BOD濃度150mg/L的污水處理廠可能是同一單價，顯然前者環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益就差很多。加之大部分城市都處于污水處理廠和污水管網(wǎng)分開運營和管理狀態(tài)，污水處理廠沒有能力，更沒有動力來提升污水濃度了。因為濃度提升后，污水量就會減少，在按水量付費的模式下，顯然污水處理廠就會“吃虧”。

近些年，我國提出要探索和推廣按照污水處理廠進(jìn)水污染物濃度、污染物削減量等支付運營服務(wù)費，這對于解決當(dāng)前污水處理面臨的問題來說，是重大的機(jī)制創(chuàng)新。

此次三部委的文件進(jìn)一步提出，污水處理服務(wù)費與污水處理廠進(jìn)水污染物濃度、污染物削減量、出水水質(zhì)、污泥無害化穩(wěn)定化處理效果掛鉤的按效付費機(jī)制，這對于之前按水量付費來說是一個很大的進(jìn)步，對之前的相關(guān)文件做了強(qiáng)調(diào)和細(xì)化，增強(qiáng)了文件的可操作性。

當(dāng)然，要按照上述要求來實施，廠網(wǎng)分離的情況下顯然是不現(xiàn)實的。目前，我國很多地方都在積極推進(jìn)廠網(wǎng)一體，預(yù)計未來隨著一些污水處理廠特許經(jīng)營合同到期和地方政府決心的增大，能夠?qū)嵤�廠網(wǎng)一體的地方會越來越多，能夠?qū)崿F(xiàn)按照污染物濃度和污染物削減量等因素付費的條件也會更加具備。

2018年以來，我國相關(guān)部門出臺的相關(guān)文件一直在強(qiáng)調(diào)，排放含重金屬或難以生化降解廢水以及有關(guān)工業(yè)企業(yè)排放的高鹽廢水，不得接入城市生活污水處理設(shè)施工業(yè)廢水對設(shè)施。對已經(jīng)接入市政管網(wǎng)的工業(yè)廢水進(jìn)行評估，如果影響污水處理廠出水穩(wěn)定達(dá)標(biāo)的，要限期退出。

但是從實際實施效果來看，和大家預(yù)期的目標(biāo)還有較大的差距。一段時間一些，一些打著“借市政污水處理廠處理工業(yè)廢水”旗號，該向工業(yè)園區(qū)集中的工業(yè)不集中，該建工業(yè)污水處理廠的不建，“借道”、“借廠”順便處理工業(yè)廢水的現(xiàn)象仍然非常普遍。這里邊的影響很多，較為突出的有兩個。一是一些水量大但是濃度很低的工業(yè)廢水排入市政管網(wǎng)，導(dǎo)致污水處理廠濃度低。另一個是一些含有難以降解的有機(jī)物或者重金屬的工業(yè)廢水進(jìn)入市政污水處理廠，導(dǎo)致市政污水處理廠不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)甚至系統(tǒng)崩潰，也增加了水體排放到環(huán)境中后的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險。

此次三部委的文件對于上述第二個問題，做出了清晰的回應(yīng)，而且相關(guān)表述從之前的“限期退出”變成了“嚴(yán)格限制進(jìn)入”，態(tài)度上更加堅決，地方政府在執(zhí)行該文件的時候，也更加明確了如何執(zhí)行。

三部委此次發(fā)布的相關(guān)文件針對性很強(qiáng)，對于當(dāng)前存在的一些突出問題，給出了清晰和具體的回應(yīng)，對于推進(jìn)我國城市污水收集處理事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展意義重大。但是，文件只是文件，關(guān)鍵還在于抓落實。國家層面要盡快出臺相應(yīng)的操作細(xì)則和支持政策，加大宣貫力度，采取有力措施，督促指導(dǎo)地方按照要求盡快落實“廠—網(wǎng)—河（湖）”一體化專業(yè)化運行維護(hù)，推進(jìn)按污染物進(jìn)水濃度和污染物削減量的績效付費等機(jī)制方面的創(chuàng)新，還要確保嚴(yán)格審批核準(zhǔn)污水濃度低的地方盲目新增污水處理能力，科學(xué)合理制定污水排放標(biāo)準(zhǔn)，有序推進(jìn)雨污分流等關(guān)鍵性、制約性的工作落實到位，唯有如此，文件才能真正發(fā)揮作用。