前 言

河湖管理是典型的公共事務(wù)頑疾，具有復(fù)雜性、多樣性和不確定性特征。河流湖泊屬于自然資源，從加勒特·哈丁(GarrettHardin)提出“公地悲劇”到埃莉諾·奧斯特羅姆(ElinorOstrom)提出“制度分析與發(fā)展框架”，自然資源管理方式一直是學(xué)者研究的焦點(diǎn)。哈丁認(rèn)為緩解“公地悲劇”的方式包括政府管制或私有化，奧斯特羅姆則提出了“自主治理”的新方式。面對(duì)日益嚴(yán)峻的河湖退化和水環(huán)境危機(jī)，我國(guó)積極探索河湖長(zhǎng)制的水環(huán)境治理新機(jī)制。

河湖長(zhǎng)制，簡(jiǎn)而言之，即讓每一條河流都有河長(zhǎng)、每一個(gè)湖泊都有湖長(zhǎng)，各級(jí)總河長(zhǎng)和總湖長(zhǎng)由對(duì)應(yīng)的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。河湖長(zhǎng)制起源于地方政府實(shí)踐創(chuàng)新，后經(jīng)多地試點(diǎn)，治污效果顯著，進(jìn)而在全國(guó)推廣。

2003年，浙江省長(zhǎng)興縣在全國(guó)率先試行河長(zhǎng)制。2007年無(wú)錫太湖爆發(fā)藍(lán)藻危機(jī)，無(wú)錫市政府開(kāi)始嘗試推行河長(zhǎng)制，取得顯著成效。2008年，江蘇省在太湖流域全面推行河長(zhǎng)制。2017年6月27日，河長(zhǎng)制寫(xiě)入新修改的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》。2016年12月與2017年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳分別印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》和《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)全面推行河長(zhǎng)制。截至2018年年底，全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)已全面建立河湖長(zhǎng)制。

雖然河湖長(zhǎng)制取得了初步的治理效果，但在實(shí)踐運(yùn)行中出現(xiàn)了治理效率不高、治理效果難以持續(xù)等諸多問(wèn)題。目前對(duì)河湖長(zhǎng)制的研究主要集中在制度分析、實(shí)踐運(yùn)行和社會(huì)共治三個(gè)方面。

制度分析方面，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度闡述了河長(zhǎng)制的優(yōu)缺點(diǎn)，認(rèn)為河長(zhǎng)制是具有中國(guó)本土特色的環(huán)境制度變遷，但同時(shí)具有應(yīng)急的過(guò)渡性;從控制權(quán)理論出發(fā)，認(rèn)為河長(zhǎng)制是一種行政發(fā)包制，會(huì)陷入“陽(yáng)奉陰違”的執(zhí)行困境;從政府目標(biāo)責(zé)任制和一票否決制的角度研究河長(zhǎng)制，認(rèn)為河長(zhǎng)制雖然具有“人治”的特征，但仍然是中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期環(huán)境治理的有效工具。從黨內(nèi)權(quán)力等級(jí)劃分的角度分析了河長(zhǎng)制的利弊。

實(shí)踐運(yùn)行層面，河湖管理具有跨行政區(qū)域的特征，因此需要跨部門(mén)協(xié)同治理;對(duì)河長(zhǎng)制的政策效應(yīng)進(jìn)行實(shí)證研究，結(jié)論是河長(zhǎng)制達(dá)到了初步的治污效果，但并未顯著降低水中的深度污染物，且治理效果逐漸趨平。

社會(huì)共治方面，試圖探究地方政府與社會(huì)組織在河流治理過(guò)程的合作模式。上述研究沒(méi)有關(guān)注到河湖長(zhǎng)制設(shè)計(jì)的基本原理，也沒(méi)有涉及到河湖長(zhǎng)制的主要目標(biāo)，對(duì)其效果關(guān)注也不足。

本文選擇“體制—機(jī)制—技術(shù)”分析框架，闡述河湖長(zhǎng)制的設(shè)計(jì)原理，通過(guò)對(duì)體制—運(yùn)行機(jī)制—技術(shù)匹配的現(xiàn)狀分析，剖析當(dāng)前面臨的主要問(wèn)題以及提出應(yīng)對(duì)策略。

01

河湖長(zhǎng)制制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)

河流湖泊的自然屬性主要體現(xiàn)為河湖在時(shí)空上是流動(dòng)的、分布不均勻的，河湖屬于水環(huán)境的一部分，而水環(huán)境又屬于生態(tài)環(huán)境的一部分，與水圈、巖石圈、大氣圈和生物圈均具有復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。同時(shí)河流湖泊還具有社會(huì)屬性，體現(xiàn)出復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。河湖的自然邊界與行政管轄區(qū)域不匹配，因此河湖的治理經(jīng)常需要跨行政區(qū)域協(xié)作;河湖管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，非單一部門(mén)可以承擔(dān)，因此需要跨部門(mén)協(xié)作;河湖水的利用對(duì)工業(yè)生產(chǎn)和居民生活至關(guān)重要，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)與公眾健康;水資源的分配和管理同時(shí)也是一個(gè)政治決策過(guò)程，涉及政治制度、法律和行政制度安排等。河流湖泊自然屬性和社會(huì)屬性融合在一起，呈現(xiàn)頑疾問(wèn)題(wickedproblem)的特征。頑疾問(wèn)題具有復(fù)雜性、多樣性和不確定性，時(shí)刻處于變動(dòng)之中，難以預(yù)測(cè)，且難以找到簡(jiǎn)單的解決方法。頑疾問(wèn)題的本質(zhì)決定了河湖長(zhǎng)制制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)出復(fù)雜性要求。

水環(huán)境治理的理念和方法經(jīng)歷了三個(gè)歷史階段：工程技術(shù)管理、生態(tài)系統(tǒng)觀和水資源一體化治理。

第一階段大致發(fā)生在20世紀(jì)30至60年代，以工程技術(shù)管理為主要特征。工程技術(shù)人員在水資源管理中起主導(dǎo)作用，采用高度科學(xué)化的方法和技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)水資源的最優(yōu)分配和水利工程的發(fā)展。

第二階段發(fā)生在20世紀(jì)60年代到80年代末，受行為主義革命和環(huán)境運(yùn)動(dòng)的影響，傳統(tǒng)的工程技術(shù)管理已不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，生態(tài)系統(tǒng)觀應(yīng)運(yùn)而生。生態(tài)系統(tǒng)觀將水資源治理看成是整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的一部分，并將人類(lèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和公眾的需求也納入這個(gè)系統(tǒng)。然而，生態(tài)系統(tǒng)觀過(guò)于宏大，無(wú)法為水資源管理提供具體可行的解決方案。

隨著水治理實(shí)踐的進(jìn)展和理論的發(fā)展，20世紀(jì)90年代初以來(lái)進(jìn)入第三個(gè)階段，提出了三個(gè)基本原則:“都柏林治水原則”，水資源一體化治理理論，流域治理理念逐漸形成。1992年在愛(ài)爾蘭都柏林舉行的水與環(huán)境國(guó)際會(huì)議，提出“都柏林治水原則”，著重強(qiáng)調(diào)了水資源一體化治理(IntegratedWaterResourceManagement)理論。這一理論的關(guān)鍵在于“一體化(integrated)”。“一體化”可分為三個(gè)層面:第一，管理者應(yīng)該將不同部門(mén)和不同的利益相關(guān)者納入水資源公共決策過(guò)程。第二，將水資源涉及的自然系統(tǒng)(如河流湖泊在內(nèi)的水生態(tài))和人類(lèi)社會(huì)系統(tǒng)(如經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù))綜合起來(lái)。第三，將水治理與環(huán)境治理整合起來(lái)。一體化成為水環(huán)境治理機(jī)制創(chuàng)新探索的邏輯起點(diǎn)。

制度能力建設(shè)(institutionalcapabilitybuilding)是指“獲取與社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、文化標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值觀相關(guān)的技術(shù)、管理、組織知識(shí)和洞見(jiàn)的過(guò)程”，包括人力、科學(xué)、技術(shù)、組織和資源等方面的能力，其目的是“增強(qiáng)制度和社會(huì)的靈活性以適應(yīng)不斷變化的外部環(huán)境”。世界范圍內(nèi)多個(gè)國(guó)家越來(lái)越多的證據(jù)表明有限的制度能力是限制水資源保護(hù)和發(fā)展的主要頑疾。河湖長(zhǎng)制度出現(xiàn)的一個(gè)重要背景就是原有的制度能力難以有效應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的水環(huán)境危機(jī)。制度能力受到制約的原因來(lái)自原有制度框架容量太小。“制度容量”是指“制度對(duì)環(huán)境變化的承受能力”。制度容量的要素是制度邊界，制度所涉及的人力、物力和財(cái)力的集合。制度容量可以衡量一項(xiàng)制度的有效性:制度容量適中，則制度有效;制度容量不足，則制度無(wú)法承載所要解決的問(wèn)題，則制度無(wú)效;制度容量過(guò)大，則會(huì)造成人力、物力和財(cái)力的浪費(fèi)，造成制度低效。因此，制度容量須與所需要解決的問(wèn)題相匹配。河湖長(zhǎng)制的建立和拓展其制度容量，為解決水環(huán)境問(wèn)題提供了新的制度保障。

簡(jiǎn)要地說(shuō)，河湖長(zhǎng)制制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)出復(fù)雜性要求，因此，要關(guān)注一體化機(jī)制，拓展水環(huán)境治理的制度容量。

02

河湖制制度設(shè)計(jì)原理

本文對(duì)河湖長(zhǎng)制的研究是運(yùn)用“體制—機(jī)制—行為”分析框架。制度是由多個(gè)制度安排(體制)構(gòu)成的一套規(guī)則體系，用以約束和激勵(lì)人類(lèi)社會(huì)的行為(公共部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織、公民)。制度設(shè)計(jì)并非直接導(dǎo)致預(yù)期行為，制度與行為之間通過(guò)機(jī)制產(chǎn)生作用，機(jī)制是制度與行為的中間因素。在運(yùn)行機(jī)制中，人類(lèi)行為選擇需要信號(hào)系統(tǒng)，而技術(shù)可以提供信息。從本質(zhì)上看，技術(shù)是被捕獲并加以利用的現(xiàn)象的集合，或者說(shuō)，技術(shù)是對(duì)現(xiàn)象有目的的編程。

本文試圖在制度與行為之間構(gòu)建起“體制—機(jī)制—技術(shù)”分析框架，以三者的連接和匹配程度對(duì)河湖長(zhǎng)制進(jìn)行系統(tǒng)分析。“體制”對(duì)應(yīng)河湖長(zhǎng)制的設(shè)計(jì)原理，“機(jī)制”對(duì)應(yīng)河湖長(zhǎng)制的運(yùn)行機(jī)制，“技術(shù)”對(duì)應(yīng)河湖長(zhǎng)制的技術(shù)支撐。河湖長(zhǎng)制的設(shè)計(jì)原理通過(guò)運(yùn)行機(jī)制發(fā)揮作用，技術(shù)應(yīng)用為運(yùn)行機(jī)制提供必要的手段。以河湖的自然屬性(流域空間)為基本管理單位，拓寬制度空間容量。

河湖長(zhǎng)制是以河湖的自然屬性(即流域空間)為基礎(chǔ)構(gòu)建的新型治理體系。過(guò)去的河湖管理主要以行政區(qū)劃和部門(mén)分工為基礎(chǔ)，與河湖的流域空間這一自然屬性之間沒(méi)有形成更好的契合。流域是河流、湖泊以分水嶺為界所有水系所覆蓋的區(qū)域以及由水系所構(gòu)成的集水區(qū)。

以河湖的流域空間為基礎(chǔ)的自然資源管理制度過(guò)去30年來(lái)在國(guó)際上興起，經(jīng)測(cè)算，有五十多個(gè)國(guó)家在推廣，1990年以來(lái)全球建立了50，000個(gè)地方河湖管理組織。將河湖的流域空間作為水治理的基本管理單位，更加符合河湖的自然屬性，緩解流域的行政區(qū)劃和自然空間之間的矛盾。

中央層面的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，提出“全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系”，《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)湖長(zhǎng)體系”，突破原有的河流湖泊的行政管轄區(qū)域分割，實(shí)現(xiàn)每一條河流都有河長(zhǎng)，這是尊重河湖流域空間自然屬性的體現(xiàn)�！蛾P(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》和《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》均提出湖長(zhǎng)制須采取一河(湖)一策、空間均衡和系統(tǒng)治理的方法。一河(湖)一策，是根據(jù)每一條河(湖)的實(shí)際情況編制具體的治河(湖)方案。空間均衡是指河湖治理要與城市規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，以水定城、以水定產(chǎn)，不盲目發(fā)展。系統(tǒng)治理是指打破原有行政管轄區(qū)域的劃分，將水、林、田、湖、草等生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行綜合治理。

地方層面，各省出臺(tái)了河湖長(zhǎng)制相關(guān)規(guī)定。如浙江于2017年10月在全國(guó)率先出臺(tái)并施行《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》，明確“河長(zhǎng)對(duì)其責(zé)任水域的治理”，并明確說(shuō)明水域包括“江河、湖泊、水庫(kù)以及水渠、水塘等水體”。蘇州市以河湖自然屬性為依據(jù)對(duì)跨界河湖進(jìn)行規(guī)劃編制。由此可見(jiàn)，河湖長(zhǎng)制在制度設(shè)計(jì)層面將河湖的自然屬性(流域空間)作為基本管理單位。實(shí)施一體化管理，拓寬制度的功能容量�！蛾P(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》提出由于“河湖管理保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)”，因此需要“部門(mén)聯(lián)動(dòng)”“協(xié)調(diào)各方力量”并“加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督”。《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“湖泊是江河水系的重要組成部分，是蓄洪儲(chǔ)水的重要空間，在防洪、供水、航運(yùn)、生態(tài)等方面具有不可替代的作用”，湖長(zhǎng)制的實(shí)施需要“多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法”并“加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督”。河湖一體化管理主要涉及兩個(gè)層面:行動(dòng)主體的整合和管理過(guò)程的整合。行動(dòng)主體的整合主要是應(yīng)對(duì)水治理領(lǐng)域碎片化管理和各自為政的問(wèn)題。行動(dòng)主體的整合理論上涉及七對(duì)關(guān)系:不同層級(jí)政府之間的整合;同一層級(jí)不同地方政府之間的整合;行業(yè)監(jiān)管/職能部門(mén)之間的整合;地方政府與企業(yè)之間的整合;地方政府與社會(huì)組織/公民之間的整合;企業(yè)與社會(huì)組織/公民之間的整合;以及地方政府與同一層級(jí)的人大、法院、公安部門(mén)的整合。管理過(guò)程的整合主要是應(yīng)對(duì)流程縫隙。管理過(guò)程的整合應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃(戰(zhàn)略)、政策制定、執(zhí)行與監(jiān)管(技術(shù)標(biāo)準(zhǔn))、工程設(shè)施、督查與責(zé)任等環(huán)節(jié)。整合的維度涉及戰(zhàn)略承諾、結(jié)構(gòu)重組、參與決策、設(shè)施資源、職能/執(zhí)行、信息和實(shí)質(zhì)性結(jié)果。

在國(guó)家層面，河湖長(zhǎng)制的工作部署由水利部、生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、住建部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)計(jì)委、林業(yè)局十部委共同制定。在省市級(jí)層面，河湖長(zhǎng)制的推行涉及環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通、水利、農(nóng)工、住建等多個(gè)責(zé)任部門(mén)。再如，清溪河位于江蘇省吳江市和浙江省秀洲市交界處，河的上游位于吳江，下游位于秀洲。由于行政管轄區(qū)域的劃分，過(guò)去清溪河的治理矛盾不斷。2017年以來(lái)，江蘇省吳江市和浙江省秀洲市在遭遇治水瓶頸后，開(kāi)始嘗試打破區(qū)域“藩籬”，探索聯(lián)防聯(lián)治協(xié)同機(jī)制，建立聯(lián)合河長(zhǎng)制。實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，拓寬制度的信息容量。河湖長(zhǎng)制的突出優(yōu)勢(shì)是構(gòu)建動(dòng)態(tài)反應(yīng)能力體系。水是流動(dòng)的，人是流動(dòng)的，利益也是流動(dòng)的，因此河湖長(zhǎng)制的設(shè)計(jì)應(yīng)該具備動(dòng)態(tài)反應(yīng)能力。

河湖長(zhǎng)制的動(dòng)態(tài)反應(yīng)能力體系主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一，河湖長(zhǎng)制的組織系統(tǒng)、管理系統(tǒng)和治理體系能夠適應(yīng)并回應(yīng)變化。第二，制度韌性，具有內(nèi)生應(yīng)對(duì)變革的機(jī)制，采用新方法解決新問(wèn)題。第三，解決新問(wèn)題的同時(shí)要保持原有職能、結(jié)構(gòu)和運(yùn)轉(zhuǎn)的穩(wěn)定。在組織形式上，河湖長(zhǎng)制設(shè)有省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河湖長(zhǎng)體系，縣級(jí)及以上河長(zhǎng)設(shè)立相應(yīng)的河長(zhǎng)辦公室�！蛾P(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》提出“建立河湖日常監(jiān)管巡查制度，實(shí)行河湖動(dòng)態(tài)監(jiān)管”，以及“建立健全水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估排查、預(yù)警預(yù)報(bào)與響應(yīng)機(jī)制”。

地方上，如江蘇省《關(guān)于在全省全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見(jiàn)》指出，各級(jí)河長(zhǎng)、河長(zhǎng)制辦公室不代替各職能部門(mén)工作，各相關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工做好本職工作，并推進(jìn)落實(shí)河長(zhǎng)交辦事項(xiàng)�！墩憬�省河長(zhǎng)制規(guī)定》厘清了河長(zhǎng)與相關(guān)主管部門(mén)間的法定職責(zé)，明確了各級(jí)河長(zhǎng)的職責(zé)劃分，其中縣級(jí)及以上河長(zhǎng)著重牽頭“治”，鄉(xiāng)、村河長(zhǎng)更加突出“管”、“保”。上海市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)、街鎮(zhèn)河長(zhǎng)制辦公室能力建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了河長(zhǎng)辦公室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和能力建設(shè)兩個(gè)方面。寧夏回族自治區(qū)嘗試建立河湖長(zhǎng)制綜合管理信息平臺(tái)，利用數(shù)據(jù)的連接與共享實(shí)現(xiàn)河湖日常工作流程的動(dòng)態(tài)管理。

全力推進(jìn)黨政主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任制，壓實(shí)制度的責(zé)任容量。河湖長(zhǎng)制實(shí)質(zhì)上是黨政主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任制�！蛾P(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》和《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》均明確提出“建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系”，并要求“建立健全考核問(wèn)責(zé)機(jī)制”，將“考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)”。各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總河長(zhǎng)、副總河長(zhǎng)。多地(如貴州、甘肅、廣東、重慶等)實(shí)行“雙總河長(zhǎng)制”，落實(shí)黨政同責(zé)。各省市出臺(tái)的河長(zhǎng)制工作辦法、細(xì)則或規(guī)定均明確指明河湖長(zhǎng)制是以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的河湖管理體制。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)在政策制定和實(shí)施中仍占主導(dǎo)地位，以各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人的河湖長(zhǎng)制能使河湖管理進(jìn)入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的注意力范圍從而推動(dòng)河湖治理問(wèn)題的解決。責(zé)任體系是治理體系中重要的一環(huán)。責(zé)任體系經(jīng)常出現(xiàn)責(zé)任赤字現(xiàn)象，主要體現(xiàn)為責(zé)任空白和責(zé)任塌陷。過(guò)去分級(jí)、分段、分行業(yè)、分職能的河湖管理體系容易導(dǎo)致河湖整體和系統(tǒng)層次出現(xiàn)責(zé)任塌陷甚至責(zé)任空白。解決河湖治理管護(hù)這個(gè)難題，必須實(shí)行“一把手”工程。河湖長(zhǎng)制的核心是由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)屬地河流生態(tài)環(huán)境管理，讓每條河湖都有負(fù)責(zé)人。但河湖長(zhǎng)制能否發(fā)揮實(shí)效，關(guān)鍵在于防治責(zé)任的真正細(xì)化，以及責(zé)任主體的精確界定。

綜上所述，河湖長(zhǎng)制拓寬水環(huán)境治理制度容量，建立一套以河湖流域空間為基本管理單位，構(gòu)建一體化管理體系，增強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理能力，強(qiáng)化黨政主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的新治理體系。將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能還需要運(yùn)行機(jī)制和技術(shù)支撐。

03

河湖長(zhǎng)制運(yùn)行機(jī)制

制度與行為之間通過(guò)機(jī)制產(chǎn)生作用，機(jī)制是制度與行為的中間因素。河湖長(zhǎng)制在實(shí)際運(yùn)行中主要產(chǎn)生了四種類(lèi)型的組織體系。第一，以河長(zhǎng)為中心構(gòu)建新的管理體系;第二，現(xiàn)有制度體系的再?gòu)?qiáng)化;第三，河長(zhǎng)制領(lǐng)導(dǎo)小組/委員會(huì)/聯(lián)席會(huì)議/責(zé)任單位;第四，強(qiáng)調(diào)河長(zhǎng)制辦公室組成單位(參見(jiàn)表1)。

河(湖)長(zhǎng)辦公室設(shè)置主要可以歸納為三類(lèi)。第一類(lèi)，“大拼盤(pán)”式，即從各個(gè)相關(guān)部門(mén)以掛職的形式抽調(diào)工作人員;第二類(lèi)，只有水利部門(mén)一個(gè)職能處室;第三類(lèi)，地方領(lǐng)導(dǎo)兼任。此外，河長(zhǎng)制衍生出企業(yè)河長(zhǎng)、民間河長(zhǎng)、河道警長(zhǎng)、督查長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)、法長(zhǎng)、小學(xué)生河長(zhǎng)，監(jiān)察長(zhǎng)等。

河湖長(zhǎng)制運(yùn)行機(jī)制可總結(jié)為發(fā)現(xiàn)、反應(yīng)、督查、責(zé)任四個(gè)環(huán)節(jié)。發(fā)現(xiàn)機(jī)制主要立足于信息的收集、分類(lèi)、處理和共享。反應(yīng)機(jī)制使問(wèn)題進(jìn)入決策流程和執(zhí)行流程，相關(guān)部門(mén)可以快速采取行動(dòng)。督查主要包括目標(biāo)設(shè)置、規(guī)劃、決策和工程落地。責(zé)任機(jī)制包括激勵(lì)與問(wèn)責(zé)。如此形成了“河湖長(zhǎng)—發(fā)現(xiàn)—反應(yīng)—督查—責(zé)任—河湖長(zhǎng)”的運(yùn)行機(jī)制閉環(huán)。

發(fā)現(xiàn)機(jī)制可以概括為四類(lèi):巡河(湖)、網(wǎng)格化管理中心監(jiān)控、第三方評(píng)估和群眾舉報(bào)。省、市、縣三級(jí)河長(zhǎng)主要通過(guò)開(kāi)展不定期巡河(湖)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，鄉(xiāng)級(jí)和村級(jí)基層河長(zhǎng)主要通過(guò)較為頻繁的定期巡河(湖)機(jī)制發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。2018年省級(jí)河湖長(zhǎng)巡河巡湖1610人次，市、縣、鄉(xiāng)級(jí)河長(zhǎng)巡查717萬(wàn)多人次。此外，在河湖長(zhǎng)制的實(shí)施過(guò)程中，多地涌現(xiàn)“民間河長(zhǎng)”，不定期開(kāi)展集體巡河，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并把問(wèn)題反映給相關(guān)部門(mén)。除現(xiàn)場(chǎng)巡河外，多地利用網(wǎng)格化管理中心對(duì)重點(diǎn)河湖進(jìn)行實(shí)時(shí)視頻監(jiān)控以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。限于人員配備和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，多地在巡河(湖)的基礎(chǔ)上引入專(zhuān)業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)所轄內(nèi)的河流湖泊進(jìn)行系統(tǒng)排查并將問(wèn)題進(jìn)行匯總。群眾舉報(bào)是巡河(湖)和第三方評(píng)估之外的第三種問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制。水利部設(shè)立了河湖問(wèn)題曝光平臺(tái)，地方各級(jí)政府也提供了電話、郵箱等多種舉報(bào)方式。

反應(yīng)機(jī)制大致包括信息報(bào)送、例會(huì)討論、任務(wù)分配三個(gè)環(huán)節(jié)。各類(lèi)問(wèn)題通過(guò)信息報(bào)送機(jī)制及時(shí)傳達(dá)給河長(zhǎng)辦，河長(zhǎng)辦通過(guò)例會(huì)的形式對(duì)問(wèn)題進(jìn)行再分類(lèi)、匯總和討論，并通知相關(guān)責(zé)任部門(mén)采取措施以盡快解決問(wèn)題。任務(wù)的分配按照問(wèn)題對(duì)應(yīng)的河長(zhǎng)層級(jí)進(jìn)行。屬于本級(jí)河長(zhǎng)職責(zé)的，本級(jí)河長(zhǎng)協(xié)調(diào)和督促本級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)解決問(wèn)題。屬于上級(jí)河長(zhǎng)職責(zé)的，將問(wèn)題呈報(bào)給上級(jí)河長(zhǎng)，上級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行協(xié)調(diào)處理。屬于下級(jí)河長(zhǎng)職責(zé)的，督促下級(jí)河長(zhǎng)協(xié)調(diào)處理。同時(shí)，河長(zhǎng)辦也可以根據(jù)信息報(bào)送的內(nèi)容和任務(wù)分配的執(zhí)行情況調(diào)整工作方案和方式，使問(wèn)題能夠更及時(shí)地進(jìn)入決策流程和執(zhí)行流程。

督查機(jī)制可以分為三個(gè)層面:中央政府、地方政府、社會(huì)和媒體。中央政府和地方政府的督查主要根據(jù)既定的目標(biāo)進(jìn)行，目標(biāo)通常以指標(biāo)化的形式呈現(xiàn)，主要包括黑臭水體占比、劣V類(lèi)水體占比、河湖水面率、河湖水系生態(tài)防護(hù)比例、市考斷面地表水水質(zhì)等。中央層面，生態(tài)環(huán)境部和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部開(kāi)展城市黑臭水體整治環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，向所轄人民政府下發(fā)督辦函，要求限期整改并向社會(huì)公開(kāi)，實(shí)行“拉條掛賬，逐個(gè)銷(xiāo)號(hào)”式管理。同時(shí)，地方政府也對(duì)所轄范圍內(nèi)的河湖治理進(jìn)行督查，通過(guò)通報(bào)、約談等方式督促河長(zhǎng)履職盡責(zé)。社會(huì)和媒體的監(jiān)督在督查機(jī)制中也起到一定的積極作用。

責(zé)任機(jī)制主要包括激勵(lì)和問(wèn)責(zé)。各地在河湖長(zhǎng)制的實(shí)施過(guò)程中創(chuàng)立了多種多樣的激勵(lì)和問(wèn)責(zé)方式。第一類(lèi)為“一票否決制”，即若河湖治理的硬指標(biāo)未達(dá)標(biāo)，則主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)的其他政績(jī)均視為無(wú)效。第二類(lèi)為將河湖治理納入地方干部考評(píng)體系。第三類(lèi)為河(湖)長(zhǎng)保證金制度，即每一位河(湖)長(zhǎng)定期繳納一筆固定的保證金，最終根據(jù)河(湖)長(zhǎng)的績(jī)效進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。如在無(wú)錫市惠山區(qū)，每個(gè)河長(zhǎng)按要求在年初繳納3000元保證金，年末根據(jù)績(jī)效進(jìn)行獎(jiǎng)懲，超額完成指標(biāo)的返還3000元并再獎(jiǎng)勵(lì)3000元，維持現(xiàn)狀的返還3000元，未達(dá)標(biāo)的扣除3000元保證金。第四類(lèi)為資金劃撥激勵(lì)。如湖南省對(duì)河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制年度考核為“優(yōu)秀”的市州和先進(jìn)縣市區(qū)予以通報(bào)表?yè)P(yáng)，由相關(guān)部門(mén)在分配年度治水項(xiàng)目相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)資金時(shí)予以適當(dāng)傾斜，并給予一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)。第五類(lèi)為采取行政手段對(duì)河湖長(zhǎng)或相關(guān)責(zé)任部門(mén)負(fù)責(zé)人進(jìn)行通報(bào)批評(píng)、約談或按照黨章黨規(guī)進(jìn)行黨內(nèi)處分。

發(fā)現(xiàn)、反應(yīng)、督查、責(zé)任四類(lèi)機(jī)制并非獨(dú)立運(yùn)行，而是具有時(shí)間和程序上的先后性。四類(lèi)機(jī)制能否順暢銜接，在很大程度上決定了河湖長(zhǎng)制實(shí)踐運(yùn)行的效果和效率。

04

河湖長(zhǎng)制技術(shù)支撐

行為選擇需要信號(hào)系統(tǒng)，技術(shù)提供信息。當(dāng)代信息技術(shù)、圖像技術(shù)和數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展為河湖長(zhǎng)制的運(yùn)行提供了技術(shù)支撐，在發(fā)現(xiàn)—反應(yīng)—督查—責(zé)任四類(lèi)機(jī)制中均需要技術(shù)的輔助。2018年1月，水利部印發(fā)的《河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制管理信息系統(tǒng)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》指出相關(guān)技術(shù)要“以信息報(bào)送、信息展示發(fā)布、巡河管理、事件處理、督導(dǎo)檢查、考核評(píng)估、公眾監(jiān)督等為應(yīng)用”。其中，信息報(bào)送、信息展示發(fā)布和巡河管理屬于發(fā)現(xiàn)機(jī)制，事件處理屬于反應(yīng)機(jī)制，督導(dǎo)檢查、公眾監(jiān)督屬于督查機(jī)制，考核評(píng)估屬于問(wèn)責(zé)機(jī)制。從河湖長(zhǎng)制目前的實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，技術(shù)應(yīng)用主要聚焦于發(fā)現(xiàn)機(jī)制和反應(yīng)機(jī)制，重點(diǎn)在于加強(qiáng)對(duì)河湖的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)以及對(duì)信息的收集、匯總和分析，為河長(zhǎng)決策和職能部門(mén)協(xié)作提供服務(wù)。而督查機(jī)制和責(zé)任機(jī)制涉及的技術(shù)應(yīng)用較少。

在發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)，技術(shù)應(yīng)用的主要目的是進(jìn)行信息的收集、處理和報(bào)送。從河湖長(zhǎng)制運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，目前應(yīng)用的技術(shù)手段主要包括四類(lèi)。第一類(lèi)主要用于地面巡河巡湖，如河(湖)長(zhǎng)使用巡河APP、微信公眾號(hào)、微信工作群等方式將巡河發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行收集和上報(bào)。第二類(lèi)為使用無(wú)人機(jī)進(jìn)行巡河。第三類(lèi)為借助網(wǎng)格化管理中心對(duì)重點(diǎn)河湖進(jìn)行實(shí)時(shí)視頻監(jiān)控。第四類(lèi)為利用衛(wèi)星遙感進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。在反應(yīng)環(huán)節(jié)，技術(shù)應(yīng)用的主要目的是加速事件處理和問(wèn)題解決。

反應(yīng)環(huán)節(jié)所用的技術(shù)手段除了發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)所用的之外，主要是建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)河湖大數(shù)據(jù)管理。數(shù)據(jù)分析、任務(wù)派遣和執(zhí)行過(guò)程是技術(shù)應(yīng)用在反應(yīng)環(huán)節(jié)的焦點(diǎn)。借助技術(shù)手段對(duì)收集的問(wèn)題進(jìn)行分析，明確問(wèn)題的屬性、類(lèi)別和涉及的責(zé)任部門(mén)。然后借助統(tǒng)一的信息平臺(tái)進(jìn)行任務(wù)派遣和分配，并記錄執(zhí)行過(guò)程。如上海市中心城區(qū)大都利用網(wǎng)格化管理中心對(duì)問(wèn)題向各職能部門(mén)進(jìn)行派單，并跟進(jìn)執(zhí)行過(guò)程。河長(zhǎng)、河長(zhǎng)辦和各職能部門(mén)可以在統(tǒng)一的信息平臺(tái)在線處理事務(wù)。

目前督查環(huán)節(jié)的技術(shù)應(yīng)用較少，主要體現(xiàn)在國(guó)家對(duì)地方的督查。生態(tài)環(huán)境部對(duì)地方政府的督查仍然以派駐工作組為主，但近期正在進(jìn)行遙感監(jiān)測(cè)試點(diǎn)。2019年3月，生態(tài)環(huán)境部決定在天津、內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、浙江、陜西、甘肅、青海等8個(gè)省(區(qū)、市)和山東濟(jì)南、江蘇泰州、山西運(yùn)城等3個(gè)地級(jí)市開(kāi)展衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)試點(diǎn)工作，試點(diǎn)內(nèi)容之一便是水環(huán)境遙感監(jiān)測(cè)。此外，生態(tài)環(huán)境部和地方政府也通過(guò)APP或微信公眾號(hào)的方式開(kāi)放公眾監(jiān)督并定期跟進(jìn)和回應(yīng)群眾舉報(bào)。責(zé)任環(huán)節(jié)的技術(shù)應(yīng)用是四類(lèi)機(jī)制中是最少的，在很多省市甚至是空白。在這方面做得較好的是貴州省黔西南州。在推進(jìn)河湖長(zhǎng)制工作的過(guò)程中，貴州省黔西南州利用大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等新技術(shù)建立“河長(zhǎng)云作戰(zhàn)指揮平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制日常巡河、問(wèn)題督辦、情況通報(bào)、考核問(wèn)責(zé)等各項(xiàng)工作的大數(shù)據(jù)云平臺(tái)化管理，其中考核目標(biāo)會(huì)自動(dòng)分解至具體責(zé)任單位和個(gè)人，考核結(jié)果自動(dòng)計(jì)算和排名。

總體來(lái)說(shuō)，技術(shù)在河湖長(zhǎng)制的運(yùn)行中發(fā)揮了重要作用，但在發(fā)現(xiàn)、反應(yīng)、督查、責(zé)任四個(gè)環(huán)節(jié)的應(yīng)用呈現(xiàn)出逐級(jí)遞減趨勢(shì)。

05

體制、機(jī)制與技術(shù)的匹配程度

首先是體制與機(jī)制的不匹配，集中體現(xiàn)在五個(gè)方面。

第一，分級(jí)分段的河(湖)長(zhǎng)制與河流湖泊的流域空間自然屬性不匹配。河長(zhǎng)制的設(shè)計(jì)原理之一是以河湖的自然屬性(流域空間)為基本管理單位，但在河湖長(zhǎng)制實(shí)踐運(yùn)行中，多地采取“分級(jí)分段”的管理方式，違背了河湖的自然屬性，使河長(zhǎng)制淪為“河段長(zhǎng)”制，致使一體化管理難以實(shí)現(xiàn)。

第二，新舊兩套體系的摩擦降低了河湖管理的動(dòng)態(tài)性。在實(shí)踐運(yùn)行中，河湖長(zhǎng)制新體系與原有的治水部門(mén)之間產(chǎn)生了摩擦和沖突。一方面，部分地區(qū)的河湖長(zhǎng)和河湖長(zhǎng)辦公室具有部門(mén)化和職能化傾向，試圖部分代替原有各職能部門(mén)。另一方面，河長(zhǎng)與河長(zhǎng)辦本應(yīng)該是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各職能部門(mén)，但部分地區(qū)的各職能部門(mén)卻反過(guò)來(lái)對(duì)河長(zhǎng)和河長(zhǎng)辦的工作進(jìn)行督導(dǎo)。治水的新舊兩套體系發(fā)生摩擦和沖突的根本原因在于職能范圍存在交叉和重疊。實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，若交叉和重疊的部分是核心利益，則新舊兩套體系會(huì)互相爭(zhēng)奪;若交叉和重疊的部分是責(zé)任，則新舊兩套體系會(huì)互相推卸。

第三，河湖長(zhǎng)制運(yùn)行機(jī)制出現(xiàn)部門(mén)之間協(xié)作不暢問(wèn)題，致使一體化管理難度增加。河湖治理涉及多個(gè)部門(mén)，而每個(gè)部門(mén)的職能和目標(biāo)不盡相同，容易陷入多部門(mén)集體行動(dòng)困境，公共價(jià)值難以內(nèi)化，致使行動(dòng)主體的整合和管理流程的整合難以進(jìn)行。

第四，呈現(xiàn)出屬地化問(wèn)責(zé)傾向，出現(xiàn)責(zé)任塌陷、責(zé)任赤字甚至責(zé)任空白。分級(jí)、分段、分行業(yè)、分職能的河湖管理體系，使河湖整體和系統(tǒng)層次呈現(xiàn)出責(zé)任赤字，空間上也呈現(xiàn)出責(zé)任赤字。有的河長(zhǎng)未在實(shí)際工作中承擔(dān)河湖治理的責(zé)任，只掛名而未實(shí)際履行其職責(zé)，有其名而無(wú)其實(shí)。也有基層河長(zhǎng)不及時(shí)上報(bào)河道問(wèn)題、應(yīng)付式打卡式虛假巡河，甚至自行配備河長(zhǎng)助理進(jìn)行長(zhǎng)期代理巡河。水環(huán)境問(wèn)題的暴露具有滯后性，上一任河長(zhǎng)治理不善的問(wèn)題可能在下一任河長(zhǎng)任期內(nèi)爆發(fā)。水環(huán)境問(wèn)題也具有復(fù)雜性和反復(fù)性，即使投入了充足的人力物力財(cái)力，最終也有可能徒勞無(wú)功。對(duì)河湖長(zhǎng)的責(zé)任難以界定，問(wèn)責(zé)機(jī)制尚未全面建立。河湖治理的復(fù)雜性也使增加了責(zé)任界定的難度。

第五，河流湖泊的所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)與運(yùn)行機(jī)制的不匹配。在運(yùn)行機(jī)制的發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)，河道堆放垃圾是一個(gè)突出問(wèn)題。究其原因，是我國(guó)水權(quán)制度的不完善所致。河湖長(zhǎng)制的實(shí)施同時(shí)也面臨著我國(guó)水權(quán)制度改革的困境，即產(chǎn)權(quán)虛置與錯(cuò)位。我國(guó)是社會(huì)主義制度，河湖的所有權(quán)屬于國(guó)家和集體，但河湖水的使用權(quán)卻屬于地方政府，企業(yè)可申請(qǐng)取水許可，取水權(quán)可完全脫離所有權(quán)。居民對(duì)河湖沒(méi)有所有權(quán)，但居民對(duì)河湖水具有使用權(quán)但使用權(quán)不明確。同時(shí)，政府對(duì)河湖的管理權(quán)較弱。產(chǎn)權(quán)的虛置與錯(cuò)位，使得河湖這一公共資源成為企業(yè)和私人垃圾的堆放地。

第六，機(jī)制與技術(shù)不匹配。技術(shù)支持系統(tǒng)與發(fā)現(xiàn)、反應(yīng)、督查和責(zé)任四類(lèi)運(yùn)行機(jī)制均存在不同程度的不匹配。發(fā)現(xiàn)機(jī)制雖然包括巡河APP、無(wú)人機(jī)、視頻監(jiān)控和衛(wèi)星遙感等科技，但主要還是以人工巡河(基層河長(zhǎng)利用APP巡河)為主，無(wú)人機(jī)、視頻監(jiān)控和衛(wèi)星遙感等技術(shù)應(yīng)用尚不廣泛，且基層河長(zhǎng)對(duì)新技術(shù)的接受和使用能力參差不齊。應(yīng)該逐步推廣實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和自動(dòng)傳輸?shù)南嚓P(guān)技術(shù)，逐步實(shí)現(xiàn)信息采集的智能化，同時(shí)加大對(duì)基層河長(zhǎng)的技術(shù)培訓(xùn)，從而降低行政和人力成本，提高發(fā)現(xiàn)和收集問(wèn)題的效率。反應(yīng)機(jī)制存在的主要問(wèn)題是河長(zhǎng)、河長(zhǎng)辦與各職能部門(mén)存在較為嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，統(tǒng)一的信息共享平臺(tái)尚未建立。河湖長(zhǎng)制新體系與原有治水部門(mén)之間的摩擦和沖突在很大程度上增大了信息共享的難度。各部門(mén)各自為政、獨(dú)立行動(dòng)，信息不對(duì)稱(chēng)和協(xié)作不暢在很大程度上增大了工作摩擦，增加了執(zhí)行成本，降低了解決問(wèn)題的效率。督查機(jī)制和責(zé)任機(jī)制也是運(yùn)行機(jī)制的重要組成部分，但目前主要以派駐工作組或例行實(shí)地督查為主，數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用甚少，致使督查成本居高不下，問(wèn)責(zé)難以進(jìn)行。

總體來(lái)說(shuō)，目前的技術(shù)發(fā)展水平基本能夠滿足運(yùn)行機(jī)制的方方面面，但在實(shí)踐中由于種種原因，技術(shù)與運(yùn)行機(jī)制并沒(méi)有很好地匹配，技術(shù)的作用沒(méi)有得到充分的發(fā)揮。進(jìn)一步提升河湖長(zhǎng)制的運(yùn)行能力水平，提高水環(huán)境治理效能，其首要任務(wù)是將河湖長(zhǎng)融合到黨政主要負(fù)責(zé)干部的職責(zé)體系。需要進(jìn)一步清晰和確認(rèn)所有權(quán)、規(guī)范使用權(quán)、加大管理權(quán)，應(yīng)對(duì)公共事物治理。更加明確河湖長(zhǎng)制辦公室基本職能是推進(jìn)機(jī)制的進(jìn)一步完善，警惕部門(mén)化和職能化。逐步建立統(tǒng)一的河湖信息共享平臺(tái)。穩(wěn)步開(kāi)放市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和推進(jìn)社會(huì)有效參與，促進(jìn)社會(huì)共治。大力增強(qiáng)基層河長(zhǎng)履職能力。