0 引 言

海綿城市建設是通過加強城市規(guī)劃建設管理[1]，充分發(fā)揮建筑、道路、綠地和水系等系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，實現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。自2015年以來，住房和城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合財政部、水利部組織開展“中央財政支持海綿城市建設試點”工作，經過30個試點城市4年多的創(chuàng)新實踐，城市生態(tài)環(huán)境顯著改善，試點成效顯著。在總結試點經驗的基礎上，住房和城鄉(xiāng)建設部在2020年重點工作部署會議上明確提出要“系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設”。

上海市抓住國家試點建設契機，以上海臨港試點區(qū)為帶動，“體系建設，系統(tǒng)推進；試點示范，全域推進”，城市水生態(tài)環(huán)境明顯改善，居民滿意度不斷提升。本文結合上海市在全市范圍內系統(tǒng)推進海綿建設的研究和實踐，特別是上海自貿區(qū)臨港新片區(qū)的全域推進，從系統(tǒng)化體系建設、系統(tǒng)化全域推進、臨港試點后全域推進等方面進行研究，以期為全國其他城市系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設提供借鑒。

1 系統(tǒng)化體系建設

1.1 體制機制

海綿城市建設是建設理念的轉變。為高效推進試點建設，集中試點經驗，上海市明確建立海綿城市建設推進協(xié)調聯(lián)席會議制度，市級層面多部門負責全市海綿城市建設法規(guī)、政策、規(guī)劃、標準等的制定和管理，16個區(qū)政府和臨港新片區(qū)、虹橋商務區(qū)、國際旅游度假區(qū)、長興島等管委會建立海綿城市建設推進工作機制，通過市區(qū)兩級機構的緊密配合積極推進海綿城市建設。

1.2 規(guī)劃體系

推進海綿城市建設注重規(guī)劃引領，在總體規(guī)劃中落實海綿城市建設要求，將主要控制指標和建設要求納入《上海市城市總體規(guī)劃(2017─2035年)》；各區(qū)、新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃中提出涵蓋本區(qū)域的年徑流總量控制率等指標和要求。

為落實規(guī)劃確定的年徑流總量控制率等指標和要求，建立宏觀、中觀、微觀的三級海綿城市專項規(guī)劃體系[2]。宏觀層面，市政府批復了《上海市海綿城市專項規(guī)劃(2016─2035年)》，明確了全市海綿城市建設總體目標，確定了生態(tài)保護、生態(tài)修復、低影響開發(fā)等海綿城市整體格局，明確分區(qū)管控范圍、控制目標和指標要求。中觀層面，16個區(qū)編制海綿城市建設規(guī)劃，將指標落實到排水分區(qū)。微觀層面，圍繞集中成片綠地建設改造、中心城區(qū)雨水排水系統(tǒng)提標改造、建成區(qū)黑臭河道治理、區(qū)域海綿地塊建設、城市更新等，劃定64個區(qū)塊約350 km2近期建設區(qū)域，并編制相應的海綿城市建設規(guī)劃和方案。

1.3 標準體系

結合上海“三高一低”(地下水位高、土地利用率高、不透水面積高、土壤入滲率低)的實際情況，建立上海市海綿城市建設指標體系、標準圖集、技術規(guī)程、估算指標等技術標準體系，覆蓋海綿城市規(guī)劃、設計、施工、驗收、運維和績效評估各個環(huán)節(jié)。

制定全市海綿城市建設技術標準。在試點初期就制定海綿城市建設指標體系、技術規(guī)程等規(guī)范標準，在不斷總結完善的基礎上，完成上海地方標準《海綿城市建設技術標準》《上海市建設項目設計文件海綿專篇(章)編制深度(試行)》《上海市海綿城市建設工程投資估算指標》。地方標準《海綿城市設施施工和驗收標準》和《海綿城市設施運行維護標準》的編制也已基本完成。

制定全市各行業(yè)海綿城市建設技術標準：水務系統(tǒng)方面，發(fā)布《上海市水務設施(廠/站)海綿城市建設技術導則》；綠地系統(tǒng)方面，編制《上海市海綿城市綠地建設技術導則(試行)》和《上海市屋頂綠化技術規(guī)范》；道路系統(tǒng)方面，完成《道路排水性瀝青路面技術規(guī)程》《透水人行道技術規(guī)程》和《道路排水性瀝青路面養(yǎng)護技術規(guī)程》。

1.4 管控體系

結合上海市精細化管控要求，構建了海綿城市建設全過程管控體系。市政府發(fā)布了《上海市海綿城市規(guī)劃建設管理辦法》，明確了適用范圍、管理體制等，并將海綿城市建設理念體現(xiàn)在規(guī)劃、立項、用地、設計、建設驗收移交及運營管理等各個環(huán)節(jié)。

加強海綿城市建設的源頭管理，在土地出讓(招拍掛項目)和規(guī)劃設計條件(劃撥項目)環(huán)節(jié)，將年徑流總量控制率、年徑流污染控制率等指標納入土地出讓條件。在設計方案階段，按照簡化行政審批要求，對海綿城市建設內容開展形式審查。在施工審圖階段，按照施工圖審查要點執(zhí)行。在竣工驗收階段，相關部門進行海綿設施施工驗收并同步開展項目質量評價。

2 系統(tǒng)化全域推進

2.1 擴大試點，全域覆蓋

在臨港試點的基礎上，進一步擴大試點范圍，確定了16個市級試點區(qū)，總面積約為72 km2，見表1。各區(qū)滾動編制3年行動計劃，建立項目庫持續(xù)推進。通過實施海綿項目，對建筑小區(qū)、道路廣場、河道水體、公園綠地等項目進行改造提升。

2.2 因地制宜，分類推進

新城區(qū)以保護生態(tài)格局、修復水生態(tài)、提升水環(huán)境、保障水安全、涵養(yǎng)水資源和復興水文化為目標導向，依靠科學規(guī)劃、統(tǒng)籌推進，形成整體效益。老城區(qū)以治澇、治黑為問題導向，結合補短板和城市環(huán)境整治同步實施。

保護水環(huán)境，結合海綿城市建設，系統(tǒng)推進劣Ⅴ類水體綜合整治，以“蘇州河綜合治理四期”工程為抓手，全面落實各項治理措施，開展河道水利疏浚、農村生活污水處理設施改造、住宅小區(qū)雨污混接改造和其他雨污混接點改造等工程，打通斷頭河、拆除違建、新建污水管網等。通過“外源減排、內源控制、水質凈化、補水活水、生態(tài)修復”的技術路線，結合截污工程、清淤工程、生態(tài)修復工程和水質凈化等措施，2017年全市中小河道基本消除黑臭，2020年全市河道將基本消除劣Ⅴ類，重要水功能區(qū)水質達標率提升至78%，河湖水面率提升至10.1%，到2021年，上海將全面消除劣Ⅴ類水體。

表 1 上海市海綿城市試點區(qū)域匯總
Table 1 Summary of the sponge city pilot areas in Shanghai

注：資料來源于《上海市住房和城鄉(xiāng)建設管理委員會關于公布浦東新區(qū)張家濱楔形綠地等16個市級海綿城市建設試點區(qū)的通知》(滬建綜規(guī)[2018]738號)。

保障水安全，針對城市積水問題，加快推進解決道路積水、小區(qū)積水等突出問題。2019年，對60條(段)道路、30個下立交、381個居民小區(qū)采取加強管理，對41條(段)道路、13個下立交、28個居民小區(qū)采取工程，有效解決了城市積水問題。結合海綿城市建設，同時推進新一輪24個排水系統(tǒng)提標改造。成功抵御了2019年9號臺風“利奇馬”、第13號臺風“玲玲”和第18號臺風“米娜”的侵襲，臺風期間，全市未發(fā)生因災人員傷亡和重大財產損失事故。

2.3 實施項目，精細建管

海綿城市建設是城市發(fā)展由粗放型轉向精細化的具體體現(xiàn)。項目設計過程中，根據上海市發(fā)布的《上海市海綿城市建設指標體系》，區(qū)域系統(tǒng)、建筑與小區(qū)系統(tǒng)、道路與廣場系統(tǒng)、綠地系統(tǒng)、水務系統(tǒng)五大系統(tǒng)采用不同的指標體系進行規(guī)劃設計，保證項目建設的效果和合理性。項目建設過程中，因地制宜地選用海綿設施技術，把控施工質量，增強景觀效果，在保證海綿功能的同時提升美感。蘆茂路精細化設計和建設見圖1。

圖1 蘆茂路精細化設計和建設示意
Figure 1 The specific design and construction of Lumao Road

2.4 強化監(jiān)測，智慧管控

建設統(tǒng)一的全市海綿城市建設信息管理平臺(見圖2)，建立本市海綿城市建設項目庫，及時收集海綿城市規(guī)劃和建成數據，實現(xiàn)規(guī)劃設計數據和建設數據的比對分析，量化評估海綿城市建設意義及效果，為后續(xù)海綿項目規(guī)劃建設提供指導。

2.5 加強引導，各方參與

采取“政府主導、社會互動、共建共享”的建設模式。強化政府主導：建立完善的組織和制度保障體系，激勵市場參與，通過彈性管理、政策和資金優(yōu)惠，激勵市場在資金、建設、運營、設備材料等方面持續(xù)發(fā)揮支撐作用，采用EPC、PPP等模式，引入社會力量，提升建設品質。采用長效運維機制：從海綿設施移交、運行維護主體、成效監(jiān)測評估、人員技術培訓等多方面制定規(guī)范，明確要求，組織培養(yǎng)一批專業(yè)化的運維管理隊伍，保障運維規(guī)范可持續(xù)。提升居民獲得感：海綿城市建設是一項惠民工程，需廣泛引入公眾參與。建設臨港海綿城市展示中心(見圖3)：制作海綿宣傳片，編制海綿案例圖集，依托各種媒介宣傳海綿城市建設理念，增進社會各方對海綿城市建設的理解，讓海綿城市建設理念深入人心，增強居民對海綿城市的感受度和獲得感。

注:資料來源于上海市住房和城鄉(xiāng)建設管理委員會。
圖2 上海市海綿城市建設信息管理平臺示意
Figure 2 Information management platform for sponge city construction of Shanghai

圖3 臨港海綿城市展示中心
Figure 3 Lin-gang Sponge City Exhibition Center

3 臨港試點后全域推進

上海臨港為國家級海綿城市建設試點區(qū)，試點面積為79 km2，針對其“四高兩小”(滴水湖水質要求高、地下水位高、降雨強度高、土壤入滲率小、地面高差小)的特點[3,4]，研究并選用了適宜于平原河網地區(qū)的排水分區(qū)劃分方法，圍繞滴水湖水質保障和排水安全兩大核心目標，從“源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”的技術路線出發(fā)，制定系統(tǒng)化的實施方案，以實現(xiàn)“五年一遇不積水、百年一遇不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的總體目標[5,6]。

3.1 臨港試點經驗

1)平原河網地區(qū)排水分區(qū)劃分。

臨港是典型平原河網水系，用數字高程模型提取地貌特征劃分排水分區(qū)的方法不甚理想。因此，臨港試點區(qū)研究運用水動力模型，分析不同等級降雨條件下的水流通量和流場分布特征，發(fā)現(xiàn)水流入湖水量比例和流場分布具有明顯的規(guī)律性，從而提出基于水動力模型構建的平原河網排水分區(qū)劃分方法，實現(xiàn)由“岸上”劃分到“水里”劃分的轉變[7]。基于上述方法將臨港主城區(qū)劃分為8個排水分區(qū)(見圖4)，以此作為區(qū)域水環(huán)境治理、水系調控和布設監(jiān)測設施的重要依據[8]。

圖4 臨港主城區(qū)排水分區(qū)劃分結果
Figure 4 Result of watershed delineation of Lin-gang downtown

2)河湖水質保障方案。

滴水湖位于臨港主城區(qū)中心，直徑約為2.6 km，總面積約為5.56 km2，蓄水量約為1620萬m3，流域面積為67.76 km2，為相對獨立圩區(qū)，區(qū)域內7條射河與滴水湖相連，降雨較大時，通過赤風港排海閘將澇水排除。既有排水模式存在優(yōu)質補水水源缺乏、大量污染物質直接入河等問題，綜合監(jiān)測數據分析，發(fā)現(xiàn)水質存在惡化風險。基于滴水湖水質保障目標，臨港試點區(qū)對現(xiàn)狀排水模式進行調整，構建了源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理的滴水湖水質保障系統(tǒng)方案。其中，源頭減排措施包括雨水源頭凈化和雨污混接改造，削減污染物總量的30%～40%；過程控制措施為增設閘壩使河湖獨立，削減污染物總量的50%～55%；系統(tǒng)治理措施包括生態(tài)護岸建設、排口生態(tài)化處理、滴水湖及河道的生態(tài)修復、人工濕地凈化等，削減污染物總量的13%～15%。該模式為湖泊治理提供新思路[9]。

3)排水安全保障方案。

臨港主城區(qū)位于平原感潮河網地區(qū)，圩內澇水通過區(qū)內唯一外排口赤風港水閘候潮外排出海。區(qū)域內地勢低平、地面高程和河道水位高差小，大部分地區(qū)已建管網采用1年一遇設計暴雨重現(xiàn)期，建設標準偏低。通過分析，發(fā)現(xiàn)存在已建區(qū)管網排水能力有限、水系蓄排能力不足、局部地勢低洼等問題。通過區(qū)域內澇風險評估和積水原因分析，從源頭削減、豎向控制、河道水位控制、排澇泵站設置等方面，構建源頭減排、排水管渠、排澇除險、應急管理的區(qū)域水安全保障系統(tǒng)，有效消除區(qū)域積水和內澇風險[10,11]。

2019年臺風“利奇馬”從臨港登陸上海，臨港出現(xiàn)長時間連續(xù)降雨，實測降雨總量為216 mm，試點區(qū)內未出現(xiàn)明顯積水。通過監(jiān)測分析和模型模擬評估，發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)方案實施后海綿作用得到了有效發(fā)揮，比如新蘆苑F區(qū)，削減徑流量達到72%，峰值延后20 min，新增綠麗港調蓄湖等提供調蓄容量超過90萬m3。通過智慧調度預降河道和湖泊水位近20 cm，提供調蓄容積178 萬m3, 從而保持河湖水位始終在可控范圍，經受住了“利奇馬”強臺風的考驗。

3.2 試點后全域推進

隨著中國(上海)自貿區(qū)臨港新片區(qū)的落地，上海市提出要按照更高標準更好質量的要求在新片區(qū)全域開展海綿城市建設，把海綿城市建設理念作為指導城市空間規(guī)劃布局，加強城市開發(fā)建設整體銜接，促進城市精細化管理水平提升的重要手段加以落實。

1)開展區(qū)域系統(tǒng)研究。臨港新片區(qū)規(guī)劃面積為873 km2，按照“整體規(guī)劃、分步實施”原則先行啟動119.5 km2，包含南匯新城(主城區(qū))、小洋山島、臨港裝備產業(yè)區(qū)、浦東機場南側等區(qū)域，各區(qū)域由于功能定位的不同，海綿城市建設的目標和路徑也存在較大差異。針對主城區(qū)、產業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)等不同區(qū)域組織開展系統(tǒng)性研究，提出區(qū)域海綿城市建設目標和途徑。主城區(qū)注重保護滴水湖水環(huán)境質量，提升區(qū)域排水防澇綜合能力；產業(yè)園區(qū)和物流園區(qū)注重統(tǒng)籌生產、生活、生態(tài)布局，加強雨水資源化利用，控制面源污染，確保排水防澇的安全紅線。

2)指導城市空間規(guī)劃。組織編制全域海綿城市建設專項規(guī)劃，理清生態(tài)空間格局，固化區(qū)域系統(tǒng)研究成果，確定規(guī)劃管控指標要求，在城市控詳規(guī)劃和城市排水防澇、水利水系、綠地系統(tǒng)、道路交通等相關專項規(guī)劃中落實海綿城市專項規(guī)劃的要求，特別是城市用地規(guī)劃布局、城市豎向和上下游排水銜接等方面，充分發(fā)揮公共綠地、濕地、濕塘等海綿體對周邊雨水的消納和凈化作用。

3)指導城市開發(fā)建設。海綿城市建設系統(tǒng)方案明確分區(qū)從源頭到末端的管控方案，確定區(qū)域性海綿設施規(guī)模布局，提出系統(tǒng)性治理措施的內容安排。在安排城市開發(fā)時序時，作為區(qū)域性重要海綿設施的公共綠化、道路、管網和河道應盡可能優(yōu)先，涉及上下游排水銜接的地塊，下游地塊開發(fā)應盡可能優(yōu)先。同時建立指標動態(tài)調整機制，根據開發(fā)建設情況對區(qū)域總體指標進行統(tǒng)籌。

4 結 語

結合上海市在全市域系統(tǒng)推進海綿城市建設的探索實踐，特別是臨港新片區(qū)的實踐經驗，從系統(tǒng)化體系建設、系統(tǒng)化全域推進、臨港試點后全域推進等方面進行研究。全市以臨港試點為帶動，加強組織保障，形成長效管理體系；堅持規(guī)劃引領，全面構建海綿規(guī)劃體系；強化標準指導，建立全流程標準體系；注重精細管控，建立全過程管控體系；共建共治共享，構建海綿城市治理體系。臨港新片區(qū)經過3年多試點建設，在系統(tǒng)性開展海綿城市建設方面積累了豐富經驗，在此基礎上提出了一些新的思路和做法，運用海綿城市建設理念指導城市規(guī)劃和建設，著力將海綿城市建設從試點區(qū)全面推向臨港新片區(qū)，系統(tǒng)打造全區(qū)域的海綿城市。

致謝：

感謝上海市住房和城鄉(xiāng)建設管理委員會和中國(上海)自由貿易試驗區(qū)臨港新片區(qū)管委會的大力支持。

參考文獻

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STUDY ON SYSTEM AND TECHNOLOGIES FOR SYSTEMATIC AND FULL-FIELD PROMOTION OF SPONGE CITY CONSTRUCTION IN SHANGHAI

ZHANG Chen, LV Yong-peng*, DENG Jing, CHEN Tao

(Shanghai Municipal Engineering Design Institute (Group) Co., Ltd, Shanghai 200092, China)

Abstract: After more than four years of innovative practice in 30 sponge city pilot areas across China, the urban ecological environment had been improved significantly, and the pilot results had been remarkable. On the basis of summarizing the pilot experiences, in order to further implement the goals and requirements of the Guiding Opinions on Promoting the Construction of Sponge City issued by the General Office of the State Council, the Ministry of Housing and Urban-Rural Development clearly puts forward the need for “systematic and full-field promotion of sponge city construction” at the 2020 annual National Work Meeting. Based on the research and practice of systematic and full-field promotion of sponge city construction in Shanghai, especially the experience of Lin-gang pilot area, this paper studied from the aspects of system construction, full-field promotion, and promotion of Lin-gang after the pilot, so as to provide reference for the systematic and full-field promotion of sponge city construction in other cities.

Key words: sponge city; systematization; full-field promotion; Shanghai; Lin-gang Special Area

DOI:10.13205/j.hjgc.202004002

收稿日期：2020-02-11

基金項目：上海市優(yōu)秀技術帶頭人才計劃項目(18XD1422900)。

第一作者：張辰(1964-)，男，教授級高工，全國勘察設計大師，主要研究方向為給水排水工程研究與規(guī)劃設計。zhangchen@smedi.com

*通信作者：呂永鵬(1982-)，男，博士，高工，主要研究方向為海綿城市與流域治理。lvyongpeng@smedi.com