近年來，受厄爾尼諾現(xiàn)象持續(xù)增強(qiáng)的影響，我國洪澇情勢嚴(yán)峻。城市洪澇災(zāi)害危害大、影響面廣，城市防洪排澇安全是城市穩(wěn)定發(fā)展的重要保障。隨著我國城市化進(jìn)程不斷加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，各城市防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)低、洪澇工程建設(shè)滯后、排水能力不足、應(yīng)急處置薄弱等問題愈發(fā)凸顯，多數(shù)城市不同程度遭受洪澇威脅和侵害。據(jù)統(tǒng)計，2007年至2015年，全國超過360個城市遭遇內(nèi)澇，其中六分之一單次內(nèi)澇淹水時間超過12小時，淹水深度超過半米。城市洪澇災(zāi)害的頻繁發(fā)生已受到社會的廣泛關(guān)注，必須加強(qiáng)城市防洪排澇工作，保障城市防洪排澇安全。本文以北京市調(diào)研為基礎(chǔ)，對如何加強(qiáng)城市防洪排澇工作提出相關(guān)思考和建議。

一、城市防洪排澇工作現(xiàn)狀

（一）城市防洪排澇設(shè)施發(fā)展現(xiàn)狀

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，目前全國已建城市堤防2.8萬多km，保護(hù)區(qū)域8.8萬多km⊃2;；已建城市排水管道總長51.1萬多km，其中雨水管道總長約19.2萬km，雨污合流管道約10.8萬km，城市防洪排澇設(shè)施體系逐步建立和完善，為保障城市安全發(fā)揮了積極作用。如北京市全面建成了永定河、潮白河、北運(yùn)河等主要河道堤防工程和蓄滯洪、分洪設(shè)施，基本形成了全市的骨干防洪工程體系，在中心城范圍內(nèi)擁有清河、壩河、通惠河、涼水河四大河道排洪系統(tǒng)，共包括120余條支流，河道總長度約581km；截止2015年，北京共建成雨水管道6139km，合流管道2232km，雨水泵站達(dá)到231座，并建設(shè)雨水利用工程2440余項(xiàng)，綜合利用能力達(dá)6661萬m⊃3;。

但我國各城市防洪排澇設(shè)施發(fā)展并不平衡，目前只有300多座城市達(dá)到國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)，占有防洪任務(wù)城市總數(shù)的50%，其中全國重點(diǎn)防洪城市31個，有10個達(dá)標(biāo)，占32%；全國重要防洪城市54個，有16個達(dá)標(biāo)，占30%。盡管全國城市排水管道總長比1978年增加了26倍，但城市管線系統(tǒng)排水能力仍不足，絕大多數(shù)不足1年一遇。2013年9月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)[2013]36號），要求用10年左右時間建成較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。

（二）城市防洪排澇管理現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行水管理體制下，通常情況城市建成區(qū)內(nèi)的排水、內(nèi)澇治理工作由城建部門負(fù)責(zé)，流域和區(qū)域的防洪工作由水利部門負(fù)責(zé)；只是在部分實(shí)施了水務(wù)一體化管理的城市，由水務(wù)部門對防洪排澇進(jìn)行統(tǒng)一管理，對排水設(shè)施、河道治理、防洪工程等統(tǒng)籌規(guī)劃。因此，當(dāng)前各地城市防洪排澇的管理體制是有差異的，城建部門和水務(wù)部門作為主管部門的情況都存在。據(jù)統(tǒng)計，全國有防洪任務(wù)的城市中，有370座城市城區(qū)防洪由水務(wù)（水利）部門負(fù)責(zé)，103座由城建部門負(fù)責(zé)，152座由水務(wù)（水利）和城建部門共同管理，另有少數(shù)城市由其他部門管理或未明確管理部門。

由于防洪排澇工作的系統(tǒng)性和應(yīng)急性特征，各城市在加強(qiáng)城市防洪排澇管理工作中非常重視部門統(tǒng)籌和協(xié)作，而且充分發(fā)揮好本級防汛抗旱指揮部管理體系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，以促進(jìn)防洪排澇工作高效、有序推進(jìn)。以北京市的城市防洪排澇管理體系建設(shè)最具有典型代表性。

北京在將城市防洪排澇納入城市水務(wù)統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，建立了以防汛抗旱應(yīng)急指揮部為中心的“1+7+5+16”的防汛管理體系。“1”是指市防汛抗旱指揮部，全權(quán)負(fù)責(zé)全市防洪排澇工作，并加掛北京市防汛抗旱應(yīng)急指揮部牌子，由市防汛辦具體行使行政管理職權(quán)，各相關(guān)部門按照分工開展有關(guān)工作。“7”是指應(yīng)急指揮部下設(shè)的宣傳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、道路交通、城市地下管線、地質(zhì)災(zāi)害、旅游行業(yè)、防汛綜合保障等7個專項(xiàng)分指揮部，建立了相應(yīng)的7項(xiàng)協(xié)作機(jī)制，分洪水調(diào)度、安全避險、河道搶險、抗旱應(yīng)急、應(yīng)急排水5個大類制定了153個預(yù)案，各自負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)部門；“5”是指在域內(nèi)永定河、潮白河、北運(yùn)河、大清河、薊運(yùn)河5條主要河流設(shè)立的流域防汛指揮部。“16”是指下屬16個區(qū)的防汛指揮部。此外，市排水集團(tuán)、市電力公司、市自來水集團(tuán)、市市政路橋集團(tuán)公司承擔(dān)各自應(yīng)急搶險任務(wù)，還有以8支市級應(yīng)急排水隊(duì)伍為主體的機(jī)動搶險隊(duì)伍，按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)搶險。在2012年“7.21”暴雨災(zāi)害后，北京進(jìn)一步完善了多部門分工合作、協(xié)同管理，常態(tài)與應(yīng)急“平戰(zhàn)結(jié)合”的管理體系，健全了防汛應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，完善了與多部門的可視異地會商系統(tǒng)、天氣預(yù)報系統(tǒng)、雨量實(shí)時監(jiān)測系統(tǒng)、重點(diǎn)立交橋和低洼路段的積水監(jiān)測系統(tǒng)、雨澇信息社會發(fā)布系統(tǒng)等，有效提升了全市整體防洪排澇的應(yīng)對能力。在今年的“7.20”特大暴雨中，北京在預(yù)防災(zāi)害和救援方面從容應(yīng)對，在容易發(fā)生事故的重點(diǎn)地區(qū)，提前采取了應(yīng)急措施；在已經(jīng)出現(xiàn)積水的地區(qū)，多部門協(xié)同救援，各司其職，大大提升了工作效率。

二、防洪排澇工作存在的主要問題及原因

由于大多數(shù)城市防洪排澇能力普遍不足，部分城市出現(xiàn)了“逢雨必淹”的現(xiàn)象，許多城市一到汛期就面臨巨大的防洪排澇壓力。面對日益突出的城市洪澇問題，需要對當(dāng)前城市防洪排澇工作進(jìn)行深入思考，深入剖析存在的問題，找出深層次原因。

（一）相關(guān)規(guī)劃設(shè)計理念有缺陷，城市排水標(biāo)準(zhǔn)較低

一是按設(shè)計排水標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置城市排水管網(wǎng)，而超過標(biāo)準(zhǔn)的地表徑流缺乏管理。城市一遇暴雨，排水管網(wǎng)盛不下的地表徑流順著城市各環(huán)路匯流到低洼的立交橋下，沒有其他去處。城市規(guī)劃建設(shè)切斷了自然狀態(tài)下天然排水河網(wǎng)，設(shè)計了滯洪池，卻缺乏排水通道，或排水通道狹窄、排水溝與河湖流域水系聯(lián)結(jié)不暢通，加之城市道路豎向布置不當(dāng)，加劇了城市洪澇風(fēng)險。

二是城市排水標(biāo)準(zhǔn)較低。目前我國各地城市排水標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。70%以上的城市管線系統(tǒng)排水能力不足1年一遇，90%以上老城區(qū)的排澇能力甚至比規(guī)范規(guī)定下限還要低。根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃》（2004—2020年）要求，“一般地區(qū)雨水管道采用3年一遇，重點(diǎn)地區(qū)采用5年一遇”，但實(shí)際上還達(dá)不到這一標(biāo)準(zhǔn)。

（二）相關(guān)設(shè)施建設(shè)和排水通道治理亟待加強(qiáng)，排水系統(tǒng)整體效率有待提高

一是城市邊緣地區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施分散建設(shè)，排水溝渠、管網(wǎng)、泵站等未按規(guī)劃與主體工程同步建設(shè)，并存在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目截斷、破壞排水管網(wǎng)的現(xiàn)象，產(chǎn)生排水管道斷頭，降低排水系統(tǒng)使用效率。

二是城市郊區(qū)的中小河道因城市的擴(kuò)張由原鄉(xiāng)間排水溝渠轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘信潘�和行洪通道，但由于治理不足、管理跟不上等原因，�?dǎo)致淤積、人為占用等現(xiàn)象突出，排水和行洪能力差，在高強(qiáng)度降雨時排洪不暢，行洪安全受到極大影響。

（三）城市洪澇的疏導(dǎo)和調(diào)蓄空間不足，雨洪控制和利用工作滯后

一是城市建設(shè)區(qū)的擴(kuò)大導(dǎo)致洪峰流量增大，但作為防洪排澇體系重要一環(huán)的蓄滯洪區(qū)由于用地緊張無法落實(shí)。城區(qū)內(nèi)排水與滯澇設(shè)施不配套，或缺乏城市河湖滯蓄澇水，每遇高強(qiáng)度降雨，積水匯集于低洼地帶。不少蓄滯洪區(qū)很早就列入規(guī)劃，但進(jìn)展不暢。

二是雨洪控制和利用措施嚴(yán)重滯后。作為防洪排澇的一項(xiàng)重要措施，城市雨洪控制和利用提出很早，近年來也取得了一些進(jìn)展，但所建工程大部分停留在示范性質(zhì)，未形成大規(guī)模利用。對雨洪利用工程規(guī)劃和建設(shè)未形成法定要求和強(qiáng)制性規(guī)定，建設(shè)、運(yùn)行管理及主體責(zé)任、保障措施等一系列事項(xiàng)沒有明確。

（四）城市防洪排澇精細(xì)化管理嚴(yán)重滯后

一是預(yù)警、應(yīng)急處置和調(diào)度管理有待完善。洪澇預(yù)報預(yù)警的精準(zhǔn)度和決策支撐水平尚需提高，河湖調(diào)度部門與道路排水部門在人員對接、預(yù)案對接、信息對接、措施對接上仍需要改善，河湖防洪搶險與排水部門搶險工作的結(jié)合應(yīng)更緊密。

二是對城市洪澇風(fēng)險進(jìn)行綜合預(yù)防與管理的水平有待提高。防洪影響評價制度的落實(shí)需要加強(qiáng)，對洪水風(fēng)險的科學(xué)規(guī)避和管控措施滯后，對城市洪水損失和風(fēng)險的分擔(dān)機(jī)制缺乏。很多情況下，雖然有預(yù)警，但沒有硬性措施去落實(shí)，特別是對于基層單位和社會公眾，引導(dǎo)和約束的機(jī)制欠缺，不少基層單位防汛排水責(zé)任難落實(shí)，居民應(yīng)急防護(hù)和自救的體系薄弱。

產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的，至少包括三大方面：一是由于歷史原因造成排水系統(tǒng)設(shè)計缺陷。我國城市開始大規(guī)模管道排水系統(tǒng)建設(shè)時，多沿用前蘇聯(lián)的模式和標(biāo)準(zhǔn)，但我國降雨不均且夏季多暴雨的氣候環(huán)境與莫斯科高寒少雨且降水相對均衡的氣候特征相差甚大，導(dǎo)致排水設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)較低，難以滿足實(shí)際需要。這一狀況長期未能改變。再加上城市規(guī)劃和建設(shè)中存在的不足，城市排水設(shè)計理念和設(shè)計規(guī)范有缺陷，城市排水系統(tǒng)與城市發(fā)展的需要不相適應(yīng)，整體效率不高，即使較低的排水標(biāo)準(zhǔn)也未能完全發(fā)揮最大效能。二是由于城市發(fā)展擠壓了城市洪澇疏導(dǎo)和調(diào)蓄的空間。城市建設(shè)區(qū)不斷擴(kuò)大，地面不透水面積比例越來越高，深刻改變了城市地面的水文特性，徑流總量增大，洪峰時間提前；由于城市用地緊張，部分低洼地甚至河道被填平占用，蓄滯洪區(qū)建設(shè)也難以實(shí)施。三是由于重視程度不足造成雨洪控制和利用的措施仍較為滯后。很多嚴(yán)重缺水城市，一方面利用遠(yuǎn)距離調(diào)水、開采應(yīng)急備用水源等手段千方百計保障水資源供給，另一方面卻將寶貴的城市雨洪水流走，并造成內(nèi)澇壓力難以緩解。

三、促進(jìn)防洪排澇工作的對策措施

城市防洪排澇工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及因素多，需要加強(qiáng)城市防洪排澇與城市建設(shè)和管理之間更好的互動和協(xié)調(diào)，也要綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段予以解決。

（一）建立自然狀態(tài)下天然排水河網(wǎng)，提高城市排水標(biāo)準(zhǔn)并加大排水系統(tǒng)升級改造

樹立新的城市大排水設(shè)計理念，城市規(guī)劃建設(shè)應(yīng)當(dāng)要建立自然狀態(tài)下天然排水河網(wǎng)，暢通與區(qū)域外江河湖泊水系的排水通道，管理好排水系統(tǒng)之外的地表徑流，讓其流入江河湖泊以及規(guī)劃的城市蓄滯洪區(qū)，注重研究排水走向問題，排水管線不能一味服從于道路規(guī)劃設(shè)計。加強(qiáng)對城市建設(shè)活動的管控，降低對排水防澇負(fù)面影響。根據(jù)建設(shè)用地地表徑流控制標(biāo)準(zhǔn)，由規(guī)劃部門明確建設(shè)項(xiàng)目排水量控制指標(biāo)強(qiáng)制性要求，納入建設(shè)用地控制詳細(xì)規(guī)劃，并完善相關(guān)的排水許可制度，嚴(yán)格加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)的把關(guān)，從源頭上制止對排水防澇不利的項(xiàng)目。

按照2013年《城市排水雨水防澇綜合規(guī)劃編制大綱》要求，直轄市、省會城市和計劃單列市36個大中城市中心城區(qū)能有效應(yīng)對不低于50年一遇的暴雨。建議根據(jù)這一目標(biāo)，提高重點(diǎn)防洪城市排水防澇標(biāo)準(zhǔn)：一般地區(qū)采用5-10年一遇，重點(diǎn)地區(qū)采用10-20年一遇；立交泵站不低于20年一遇；城市主要干道（環(huán)路、重要放射線）采取綜合措施，大于50年一遇降雨時，仍能保證交通正常通行。并按照上述標(biāo)準(zhǔn)，加快排水系統(tǒng)改造優(yōu)化。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)的新建工程、新建小區(qū)全部建設(shè)雨污分流排水管網(wǎng)。老城區(qū)考慮排澇能力的補(bǔ)償和還賬，加大雨污分流改造力度，實(shí)施下凹式立交橋等易澇區(qū)段排水系統(tǒng)改造。

（二）劃定城市河道和洪水調(diào)蓄區(qū)生態(tài)空間控制紅線

嚴(yán)格劃定城市河道及濱岸地帶的生態(tài)空間控制紅線，對這些空間在城市規(guī)劃及調(diào)整時進(jìn)行預(yù)留和騰退，促進(jìn)水的空間通道與城市開發(fā)、道路建設(shè)、園林綠化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在此基礎(chǔ)上，加大城市郊區(qū)中小河道治理力度，形成符合規(guī)劃要求的防洪排澇能力。同時，將城市蓄滯洪區(qū)域作為一類重要生態(tài)功能區(qū)，劃定洪水調(diào)蓄區(qū)生態(tài)空間紅線，明確洪水調(diào)蓄區(qū)范圍，并在城市規(guī)劃中予以明確，嚴(yán)格限制其范圍內(nèi)建設(shè)活動。

（三）城市規(guī)劃中明確對雨洪控制和利用的強(qiáng)制性要求，健全相關(guān)政策支持

通過立法的方式，按照海綿城市的理念，將雨洪控制和利用工程作為一個強(qiáng)制性的措施納入到城市規(guī)劃和建設(shè)，因地制宜建設(shè)下凹式綠地、植草溝、人工濕地、可滲透路面、砂石地面、自然地面、透水性停車場和廣場等雨洪控制和利用設(shè)施。

同時，應(yīng)健全相關(guān)扶持政策，盡快出臺利用防洪費(fèi)開展雨洪設(shè)施建設(shè)的政策。設(shè)立雨洪利用發(fā)展扶持基金，鼓勵科技企業(yè)開發(fā)和推廣雨洪利用技術(shù)。試點(diǎn)建立雨洪利用設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行專業(yè)化隊(duì)伍，政府以購買服務(wù)的方式與委托服務(wù)方簽署服務(wù)協(xié)議。

（四）按照海綿城市建設(shè)要求，盡快完善需求迫切的一批技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)手段

海綿城市建設(shè)必須要以全新的城市排水設(shè)計理念和設(shè)計規(guī)范為前提。當(dāng)前我國在城市防洪排澇工程標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計規(guī)范、技術(shù)系統(tǒng)上還存在諸多不足，難以適應(yīng)實(shí)際管理需求。要切實(shí)加大相關(guān)科研投入支持力度，抓緊研究解決相關(guān)基礎(chǔ)性技術(shù)問題，出臺一批適應(yīng)地方實(shí)際的防洪排澇技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括：加強(qiáng)防洪、排澇、排水標(biāo)準(zhǔn)的一致性研究，使城市抗外洪和防內(nèi)澇的工作體系相匹配；制定自然狀態(tài)下天然排水河網(wǎng)設(shè)計的準(zhǔn)則和包括地表徑流的大排水系統(tǒng)設(shè)計規(guī)范；健全洪澇災(zāi)害風(fēng)險及影響評估、災(zāi)害風(fēng)險等級劃分、風(fēng)險區(qū)劃分及管理等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)雨水情監(jiān)測、數(shù)據(jù)管理、預(yù)警及信息發(fā)布、決策支持的綜合信息管理系統(tǒng)建設(shè)。

（五）按照精細(xì)化城市管理的要求，健全城市防洪排澇應(yīng)急管理體系

健全以防汛抗旱應(yīng)急指揮部為核心的防洪排澇管理體系，完善包括總體預(yù)案以及重點(diǎn)地區(qū)和單位防御預(yù)案的防汛應(yīng)急預(yù)案體系，加強(qiáng)基層單位和社區(qū)防汛保障體系建設(shè)。強(qiáng)化河湖調(diào)度部門與道路排水部門的聯(lián)動工作機(jī)制，對城市河湖水位實(shí)施精準(zhǔn)控制，最大程度實(shí)現(xiàn)排洪和蓄水雙贏。

健全以城市防洪排澇綜合決策支持為目標(biāo)的預(yù)警系統(tǒng)，對城市地表徑流情況和城市雨水排水設(shè)施進(jìn)行信息普查，建立雨水排水系統(tǒng)信息檔案，提升防洪排澇智能預(yù)警能力。

對城市洪水風(fēng)險進(jìn)行綜合預(yù)防與管理，盡快建立以洪水風(fēng)險圖為支撐的洪水風(fēng)險識別體系，界定風(fēng)險區(qū)，明確風(fēng)險程度，提出地下空間和低洼地區(qū)防洪排澇管理要求，并向民眾提供有關(guān)洪水風(fēng)險情況的知識和信息，引導(dǎo)居民通過洪水風(fēng)險圖認(rèn)知洪水威脅，提升應(yīng)對能力。

來源：《中國水利》2017年第13期，作者：鐘玉秀 王亦寧。



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