【摘要】最近，各地市都在大力推動(dòng)黑臭河體以及流域治理的工程項(xiàng)目。從我們的調(diào)研的情況看，各地針對(duì)這樣的重大項(xiàng)目，存在一個(gè)共性核心問(wèn)題：缺乏統(tǒng)籌高效協(xié)調(diào)的管理組織機(jī)制。從系統(tǒng)角度來(lái)看，整體上都沒(méi)有以“系統(tǒng)與單元高效匹配”的視角，來(lái)管理與推進(jìn)這樣的系統(tǒng)工程與大項(xiàng)目。
在流域治理過(guò)程中，必須牢固樹(shù)立山水林田湖草生命共同體理念，做好規(guī)劃協(xié)調(diào)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推進(jìn)系統(tǒng)修復(fù)，統(tǒng)籌考慮山水林田湖草各要素保護(hù)需求，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)、綜合治理、系統(tǒng)修復(fù)。因此，不應(yīng)該將黑臭河體以及流域治理這樣的重大工程項(xiàng)目等同于常規(guī)的普通PPP（政府與社會(huì)資本合作）項(xiàng)目(比如：保障房建設(shè))。黑臭河體以及流域治理的PPP項(xiàng)目，更多的時(shí)候需要考慮的是“項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定性”。基于此，我們提出來(lái)的思路是：要以流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)與單元高效匹配和模塊化搭建的方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)黑臭河體以及流域治理“長(zhǎng)制久清”。
在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，我們構(gòu)建了一系列“整體視角”全面剖析黑臭河體以及流域治理施工與運(yùn)營(yíng)方式。首先要考慮的核心問(wèn)題是“為什么會(huì)有這個(gè)項(xiàng)目以及這個(gè)項(xiàng)目到底如何架構(gòu)”。我們要從項(xiàng)目的整體識(shí)別與分析（認(rèn)知角度）推演到項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備（前期調(diào)查與分析），再推衍到項(xiàng)目的招投標(biāo)與采購(gòu)，同時(shí)推進(jìn)到項(xiàng)目如何高效推進(jìn)與執(zhí)行和最終的項(xiàng)目保質(zhì)移交。
這幾步過(guò)程當(dāng)中，包含著復(fù)雜的組成部分。因?yàn)槊總�(gè)城市的河流有差異性，資金來(lái)源也不同，招標(biāo)聯(lián)合體的專(zhuān)業(yè)性不同，以及多元主體的管理與協(xié)調(diào)不同，所以就使得項(xiàng)目過(guò)程變得更加復(fù)雜，導(dǎo)致出現(xiàn)了很多“反復(fù)治理，反復(fù)污染”的僵局，出現(xiàn)了很多失敗的項(xiàng)目。
這些失敗的項(xiàng)目，值得我們?nèi)テ饰�。我認(rèn)為核心問(wèn)題是因?yàn)閷?zhuān)業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備、技術(shù)水平與能力和綜合管理運(yùn)營(yíng)能力，以及資金籌措等方面存在著結(jié)構(gòu)性缺陷，最終導(dǎo)致回收資金難以達(dá)到盈利預(yù)期。
因此構(gòu)建這些專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的PPP項(xiàng)目，需要針對(duì)項(xiàng)目的權(quán)利義務(wù)邊界和資源如何配置進(jìn)行系統(tǒng)的思考，才能夠?qū)㈨?xiàng)目設(shè)計(jì)的更加成熟。黑臭河體的項(xiàng)目本身綜合收益率就偏低，很多PPP項(xiàng)目加權(quán)收益率現(xiàn)在很多都是5.4%，有的項(xiàng)目還是零利潤(rùn)的中標(biāo)，無(wú)法保證項(xiàng)目后續(xù)的高效實(shí)施。
針對(duì)這些問(wèn)題，我們提出了5點(diǎn)建議與措施：
（1）地方政府要綜合思考，項(xiàng)目的整體開(kāi)發(fā)。讓這樣的項(xiàng)目具有“整體的吸引力”。地方政府需要與多方進(jìn)行研判，將項(xiàng)目進(jìn)行打包開(kāi)發(fā)，同時(shí)也要開(kāi)發(fā)副產(chǎn)品。在開(kāi)發(fā)副產(chǎn)品的過(guò)程當(dāng)中，要對(duì)“土地資源、旅游資源、物業(yè)資源、林業(yè)資源”進(jìn)行價(jià)值界定。作為價(jià)值的注入方式，進(jìn)行黑臭與流域治理項(xiàng)目的盈利補(bǔ)償。
在項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃角度，要同多個(gè)專(zhuān)項(xiàng)的結(jié)合，與多產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合，提升項(xiàng)目的整體收入水平。因?yàn)楹诔羲w項(xiàng)目及河流域治理項(xiàng)目，需要與海綿城市治理深度嵌合，從防洪、治澇、灌溉、航運(yùn)、供水、水生態(tài)治理、水土保持、節(jié)約用水、污染防治、文旅開(kāi)發(fā)、養(yǎng)老地產(chǎn)等項(xiàng)目進(jìn)行綜合設(shè)計(jì)、施工及后運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目整體性要統(tǒng)籌兼顧。
隨著“子項(xiàng)目?jī)?nèi)容”過(guò)多，對(duì)周密部署要求就非常高。在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，我們要避免“搭馬上車(chē)”的項(xiàng)目。尤其涉及到部門(mén)眾多，也要思考如何避免后期“扯皮推諉”的現(xiàn)象。這些需要在項(xiàng)目統(tǒng)籌架構(gòu)過(guò)程當(dāng)中進(jìn)行綜合考慮。
（2）其次，流域治理項(xiàng)目要進(jìn)行綜合設(shè)計(jì)。涉及到城鎮(zhèn)生活污水，蓄禽養(yǎng)殖廢水、工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源，整體要納入到PPP項(xiàng)目中。這個(gè)對(duì)于管網(wǎng)的要求，就非常的高，但是很多項(xiàng)目并沒(méi)有納入管網(wǎng)投資建設(shè)的內(nèi)容。對(duì)于管網(wǎng)進(jìn)水的濃度，管網(wǎng)的探測(cè)、監(jiān)測(cè)、檢測(cè)、診斷，以及現(xiàn)有管網(wǎng)的缺陷修復(fù)，都沒(méi)有進(jìn)行整體的布局。
很多項(xiàng)目?jī)H重視項(xiàng)目前期的清淤、疏浚、堤岸、護(hù)坡、河道、水草、曝氣、水生動(dòng)植物。但是，管網(wǎng)建設(shè)沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)思考，這個(gè)會(huì)加重“反復(fù)治理、反復(fù)污染”的僵局。這些問(wèn)題也需要我們進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。
流域治理的行業(yè)跨度大、邊界條件復(fù)雜，容易出現(xiàn)“情況變更多”，因?yàn)樯婕暗骄用竦牟疬w、線(xiàn)路的遷改、地質(zhì)條件、文物保護(hù)等各方面的內(nèi)容，需要政府和資本方整合多方有能力的單位進(jìn)行系統(tǒng)思考，邀請(qǐng)多方共同參與，使得前期的可研設(shè)計(jì)貼近工程的實(shí)際，不要在后期做多次的方案更改。從運(yùn)營(yíng)的角度，核心要凝聚各方專(zhuān)業(yè)的優(yōu)勢(shì)力量，形成合力，改變僅重視建設(shè)、輕視運(yùn)營(yíng)的不良局面。
（3）要通盤(pán)考慮項(xiàng)目的收益方式。要改變以“工程造價(jià)下浮”的招標(biāo)方式。這種招標(biāo)方式本身就難以保障后續(xù)的工程質(zhì)量。目前PPP項(xiàng)目主要以政府付費(fèi)和后續(xù)可行性缺口補(bǔ)助為主。在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，也增加了項(xiàng)目的不確定性，由于其付費(fèi)方式是“經(jīng)政府審計(jì)確認(rèn)金額”的方式，會(huì)造成項(xiàng)目的低水平建設(shè)，不能夠進(jìn)行通盤(pán)的系統(tǒng)思考，出現(xiàn)了很多反生態(tài)、偽生態(tài)的治理工程項(xiàng)目。我們需要進(jìn)行“水岸廠(chǎng)網(wǎng)”一體化，共同由建設(shè)方與運(yùn)營(yíng)方，系統(tǒng)探索應(yīng)對(duì)復(fù)雜情況，降低后續(xù)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
在項(xiàng)目整體設(shè)計(jì)過(guò)程當(dāng)中，需要避免“拉郎配”，也需要進(jìn)行整體架構(gòu)，將污水處理廠(chǎng)、污水管網(wǎng)、河道治理、河道景觀整合在一起。所以在考核方面，按照“整體和單體”考核相結(jié)合，按照“實(shí)際效果付費(fèi)”的方式進(jìn)行付費(fèi)。
而且，在付費(fèi)過(guò)程當(dāng)中，上游區(qū)域和下游區(qū)域要進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，因?yàn)榱饔蛑卫斫档土讼掠沃С龅某杀�，但是下游要向上游�?gòu)買(mǎi)相關(guān)的服務(wù)，只有通過(guò)整體通盤(pán)的思考，才能保障流域治理的穩(wěn)定性。
在這樣的情況下，要科學(xué)設(shè)計(jì)項(xiàng)目的可融資性，思考政府付費(fèi)的信用，以及績(jī)效考核的科學(xué)性，避免以景觀為主的單一思路，要精心準(zhǔn)備項(xiàng)目的具體內(nèi)容。產(chǎn)出目標(biāo)要明確，邊界條件清晰，將各自專(zhuān)項(xiàng)高效匹配協(xié)同，并且增加后面付費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)，才能夠使得項(xiàng)目的工程管理進(jìn)入全生命周期的系統(tǒng)考慮。
（4）流域治理項(xiàng)目需要進(jìn)行科學(xué)考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期對(duì)項(xiàng)目的要求也不一樣，整個(gè)項(xiàng)目又是一個(gè)長(zhǎng)周期。不同時(shí)期的要求不同，治理、運(yùn)營(yíng)、考核也有差異。在前期和后期，以及收集系統(tǒng)、排水系統(tǒng)和合流、分流等方面如何設(shè)計(jì)“專(zhuān)業(yè)的指標(biāo)考核體系”，需要對(duì)“任務(wù)邊界清晰化”。進(jìn)行高效工程實(shí)施方案的編制，而不是照搬、照抄其他城市的“成熟實(shí)施的案例”和工藝路線(xiàn)。
在整個(gè)實(shí)施過(guò)程當(dāng)中，我們要進(jìn)行“指向內(nèi)容清晰”的周密部署，核心要求前期工作一定要做扎實(shí)，后期的產(chǎn)出目標(biāo)要明確。
將流域治理與設(shè)計(jì)方面，要架構(gòu)得更加成熟，挖掘其中“存在的優(yōu)化空間”，避免沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)公司混進(jìn)來(lái)。
進(jìn)行整體項(xiàng)目的廠(chǎng)網(wǎng)一體化的建設(shè)，也要避免“拉郎配”，盲目做大投資，堆砌工程關(guān)聯(lián)度差的項(xiàng)目，導(dǎo)致邊界不清晰，社會(huì)資本權(quán)責(zé)利不對(duì)等。
（5）流域治理不能僅按照工程項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。地方政府應(yīng)該將流域治理的項(xiàng)目納入到長(zhǎng)江大保護(hù)、黃河流域的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目中，爭(zhēng)取能夠納入國(guó)家整體的規(guī)劃，借助政策的支持，進(jìn)行項(xiàng)目的系統(tǒng)開(kāi)發(fā)。但是，政府在整個(gè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程當(dāng)中，都出現(xiàn)了經(jīng)驗(yàn)缺乏，前期工作深度不足的問(wèn)題。
在實(shí)際落地層面，思路和經(jīng)驗(yàn)還是圍繞著“工程建設(shè)”。中標(biāo)的企業(yè)多為建筑類(lèi)的企業(yè)，在建筑方面有優(yōu)勢(shì)，但是在運(yùn)營(yíng)方面沒(méi)有優(yōu)勢(shì)。
這些現(xiàn)象的存在最終都會(huì)導(dǎo)致黑臭河體反復(fù)治理、反復(fù)污染的僵局。我們需要邀請(qǐng)多方專(zhuān)業(yè)力量，協(xié)同系統(tǒng)考慮，通過(guò)前期可研方案的深度編制，再通過(guò)源頭治理、過(guò)程阻斷、末端治理，通過(guò)“水岸網(wǎng)”一體化，包括子項(xiàng)目的融合，才能夠?qū)⒘饔蛑卫硗茝V到更加專(zhuān)業(yè)性的高度，提高項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的整體高效性，凝心聚力、苦干實(shí)干，全力實(shí)現(xiàn)“河暢、水清、岸綠、景美”的總體目標(biāo)。
原標(biāo)題:黑臭水體大考：流域治理需產(chǎn)業(yè)協(xié)同及系統(tǒng)協(xié)調(diào)的組織機(jī)制
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