福建省2017年制定出臺管理辦法,明確要求農(nóng)村生活污水處理和生活垃圾處理兩個領域的新建項目必須強制應用PPP模式。在農(nóng)村污水處理PPP模式的應用上，福建省很早就已開始探索。

6月14日，福建省招標采購集團有限公司PPP咨詢中心總經(jīng)理/福建省閩招咨詢管理有限公司總經(jīng)理陳盛以福建省龍巖市四個縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項目為例，分享了福建省村鎮(zhèn)污水治理PPP模式操作經(jīng)驗。

陳盛 福建省招標采購集團有限公司PPP咨詢中心總經(jīng)理/福建省閩招咨詢管理有限公司總經(jīng)理

項目概況

福建省龍巖市四個縣(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠網(wǎng)一體化PPP項目總投資67200萬元，包括新建項目和存量項目，合作年限31年。

建設內(nèi)容：將龍巖市新羅區(qū)、永定區(qū)、連城縣和武平縣等四個縣(區(qū))的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)捆綁打包實施，污水處理總規(guī)模約11萬噸/日，配套管網(wǎng)總長約190公里。

合作內(nèi)容：將31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)的投資、建設和運營通過引入社會資本進行統(tǒng)一設計(優(yōu)化)、統(tǒng)一建設和統(tǒng)一運營。

村鎮(zhèn)污水行業(yè)特點

陳盛介紹，農(nóng)村污水治理行業(yè)存在幾個非常突出的特點，與城市污水治理有非常大的不同。

首先，缺乏價格形成機制。無法將污水處理費攤?cè)胨畠r，若收費成本較高，收取率較低采用向村民收取，村民可承擔的污水治理費有限。

其次，管網(wǎng)優(yōu)先。配套管網(wǎng)延伸長，工程量大，施工難度較大，投資額大。管網(wǎng)直接影響污水收集率，進而影響廠區(qū)運營。

再次，規(guī)模效益差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理量較小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水設施分布分散，運營管理成本高，管理難度大。進水水質(zhì)復雜，無法統(tǒng)一技術(shù)標準。

最后，缺乏運營管理機制。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理由下一級村鎮(zhèn)負責管理，導致運營管理人員問題、專業(yè)技術(shù)問題、污水收集率偏低問題。因此原來農(nóng)村污水項目剛剛推出來的時候叫好不叫座，比較多的企業(yè)還是持觀望態(tài)度，投資還是比較謹慎的態(tài)度。

項目運作模式

陳盛總結(jié)，這個項目的最大特點是項目區(qū)位涉及四個不同隸屬的行政區(qū)域，協(xié)調(diào)和整合比較困難。因此當時在整個項目推進過程中，在市本級政府沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的情況下，逐個區(qū)縣政府進行協(xié)調(diào)，并且協(xié)調(diào)由各個縣市區(qū)委托市級水務公司作為政府出資人代表，通過市級水務公司開展前期工作，并且通過公開招標方式確定社會資本之后，組建項目公司，由四個住建局和公司簽訂合同，按效付費，整個項目公司作為整個項目的實施主體，承擔融資、建設一系列工作。

項目主要難點和解決方案

一、回報機制的設計。整個項目大量的建設成本都在管網(wǎng)部分(約占70%)，若按使用量進行付費，即將污水處理設施及配套管網(wǎng)的建設成本和運營成本攤?cè)胨畠r，經(jīng)測算，在污水處理費單價為1.2元/噸情形下，預計需50~60年才能把成本收回，資金的回籠會非常慢;若運營期為30年，污水處理費將高達3.5元/噸，遠遠高于污水處理的指導價。因此，本項目按使用量進行付費不切合實際。

本項目按“基于績效考核的全生命周期可用性付費”的模式，建設成本的回收是基于污水處理設施及配套管網(wǎng)的可用性付費，運營成本基于績效付費。

“2015年5月在經(jīng)過充分論證后，我們首次提出將運營成本劃分為固定運營成本和可變運營成本，固定運營成本是由社會資本方進行托底，報價之后鎖定價格，才進行保底運營。而可變運營成本包括污水處理廠的電費、藥劑處理費等，該部分費用與污水處理量有關，該部分經(jīng)政府方審核確認后支付。”陳盛分析。

二、運營考核方案設計。在運行績效考核上，當時整個農(nóng)村排放沒有一個比較明確的標準，只能夠參照城鎮(zhèn)污水處理廠的排放標準進行要求，還有福建省自己的村鎮(zhèn)生活指南相關地方要求來設定一個標準。在這個過程中，考慮到這個項目的特點跟城市污水不同，不僅僅考慮出水指標，非常關鍵的是對運營進行考核，因此設計了一套涵蓋全部內(nèi)容的考核范圍。污水處理廠出水水質(zhì)均應符合《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》(GB18918-2002)一級B標準和《福建省鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理技術(shù)指南》相關要求。根據(jù)運營維護內(nèi)容結(jié)合農(nóng)村污水治理特點，本項目設計了基本涵蓋農(nóng)村污水處理全部內(nèi)容的考核指標，在污水收集—管網(wǎng)維護—設備管理—人員管理—運行管理—出水水質(zhì)的過程中對農(nóng)村污水處理的全流程績效考核。運營考核指標包括污水收集率、人員情況、運行管理、管網(wǎng)管理、水質(zhì)管理、設備管理、安全管理、設備管理等等。

三、項目體量小。在整體項目體量小的問題上，陳盛建議，將工程量小、分布散的項目捆綁打包，降低前期的交易成本，提高項目市場影響度和規(guī)模效應。

四、跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)問題。當時財政部選取這個項目作為推廣項目，也是因為這個項目充分考慮到跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)單位，在協(xié)調(diào)過程中形成了一套有效的跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，中間有重大事項的時候，由龍巖市住建局進行協(xié)調(diào)，其他情況下由出資人代表進行協(xié)調(diào)。

陳盛介紹，2016~2018年，福建省總共推出了32個農(nóng)村污水工程包項目，都是采用PPP模式進行運作，很多是跨縣市區(qū)。 2017年，福建省政府明確要求福建省所有的農(nóng)村污水以及生活垃圾項目必須強制采用PPP模式，2016年、2017年是福建省農(nóng)村污水PPP項目爆發(fā)大年，包括桑德、國禎環(huán)保、首創(chuàng)等知名企業(yè)在福建有很多落地項目。2018年實際上是一個農(nóng)村污水的收官年，但還有50億的市場有待于大家的開發(fā)和投資。

項目亮點

該項目實施之后，有許多值得借鑒的地方，產(chǎn)生了良好的示范效應。

亮點一、創(chuàng)新交易結(jié)構(gòu)設計

統(tǒng)一招商、捆綁實施，有利于降低交易成本，發(fā)揮規(guī)模效益，破除行業(yè)壟斷。創(chuàng)新回報機制，合理分擔風險，將建設運營成本拆分為固定成本與可變成本，建設成本和固定運營成本由社會資本承擔，可變運營成本由社會資本承擔，合理分擔雙方風險。