隨著大量PPP進(jìn)入建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段，各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始出現(xiàn)。E20此前觀察到，受PPP政策及金融環(huán)境影響，部分環(huán)保PPP項(xiàng)目面臨融資難的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)而陷于停滯狀態(tài)。而近日，湖北天門(mén)政府網(wǎng)登載的《關(guān)于舉行擬取消天門(mén)凱迪水務(wù)有限責(zé)任公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)并實(shí)施臨時(shí)接管聽(tīng)證會(huì)的公告》兩則公告，則顯示即便進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，參與各方依然會(huì)遇到意想之外的挑戰(zhàn)。

圖1 擬取消特許經(jīng)營(yíng)權(quán)并實(shí)施臨時(shí)接管聽(tīng)證會(huì)的公告(一)

圖2 擬取消特許經(jīng)營(yíng)權(quán)并實(shí)施臨時(shí)接管聽(tīng)證會(huì)的公告(二)

根據(jù)公告內(nèi)容，天門(mén)市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)表示，天門(mén)凱迪水務(wù)有限責(zé)任公司作為天門(mén)市自來(lái)水特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目公司，涉嫌違反《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《湖北省城鎮(zhèn)供水條例》等有關(guān)規(guī)定，為保障城市供水安全，維護(hù)公眾利益，天門(mén)市住建委擬取消其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并實(shí)施臨時(shí)接管。因此舉行此次聽(tīng)證，參會(huì)人員包括：(1)聽(tīng)證陳述人10名：凱迪水務(wù)公司股東代表1名(由凱迪水務(wù)公司股東指派)，凱迪水務(wù)公司職工代表1名(由凱迪水務(wù)公司工會(huì)推薦)，市住建委1名(由市住建委委派)，公眾代表5名(由市民自愿報(bào)名，根據(jù)公告一隨機(jī)選取確定2名，含特邀代表3名)，市人大代表1名(由市人大常委會(huì)推薦)，政協(xié)委員1名(由市政協(xié)委員會(huì)推薦);(2)聽(tīng)證會(huì)旁聽(tīng)人員10名(由市民自愿報(bào)名，根據(jù)公告一隨機(jī)選取確定)。

一、2005年簽約、合作期25年的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目

E20通過(guò)公開(kāi)信息渠道了解到，為解決中心廠區(qū)居民飲水難、水質(zhì)差的難問(wèn)題，2004年4月，天門(mén)市對(duì)城區(qū)水務(wù)項(xiàng)目實(shí)施整體招商，當(dāng)時(shí)有3家單位遞交投標(biāo)文書(shū)。經(jīng)評(píng)審，最后確定武漢凱迪水務(wù)公司為天門(mén)水務(wù)項(xiàng)目中標(biāo)單位，并于2005年4月12日正式簽署《天門(mén)市供水市場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同》，天門(mén)凱迪水務(wù)公司取得25 年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。

本項(xiàng)目為BOT+TOT模式。根據(jù)《天門(mén)市供水市場(chǎng)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同》，在25年的特許經(jīng)營(yíng)期間, 由天門(mén)凱迪負(fù)責(zé)二水廠項(xiàng)目的投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)和項(xiàng)目債務(wù)償還;天門(mén)市一方面保證已到位的二水廠建設(shè)項(xiàng)目2100萬(wàn)元國(guó)債資金及時(shí)投入到相關(guān)水務(wù)項(xiàng)目( 其中有償國(guó)債由天門(mén)凱迪按國(guó)債資金管理規(guī)定到期償還, 無(wú)償國(guó)債重建天門(mén)凱迪水務(wù)項(xiàng)目計(jì)算水價(jià)的總投資額) ;另一方面按照項(xiàng)目投資總額( 含一水廠收購(gòu)費(fèi)用, 扣除無(wú)償國(guó)債資金) 、運(yùn)行成本、供應(yīng)水量、銀行利率、物價(jià)及每年平均投資回報(bào)率不低于9% 等因素測(cè)算水價(jià)( 居民生活用水價(jià)為1.55 元/噸) , 并按法定程序制定和調(diào)整水價(jià)。天門(mén)凱迪通過(guò)收取水費(fèi), 作為自來(lái)水廠的運(yùn)營(yíng)成本和項(xiàng)目投資的回報(bào)。到特許經(jīng)營(yíng)期屆滿(mǎn)后, 天門(mén)凱迪將二水廠及相關(guān)設(shè)施一次性無(wú)償移交給天門(mén)市。

此外，根據(jù)公開(kāi)報(bào)道，天門(mén)凱迪在過(guò)去合作期內(nèi)已將供水服務(wù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。

二、面臨臨時(shí)接管，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)可能被取消

政府發(fā)布的臨時(shí)接管聽(tīng)證公告未提及具體的違規(guī)事項(xiàng)，不過(guò)從公告中“涉嫌違反《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《湖北省城鎮(zhèn)供水條例》等有關(guān)規(guī)定”等措辭中可以看出，政府對(duì)此前特許經(jīng)營(yíng)情況并不滿(mǎn)意，事態(tài)嚴(yán)重。

在聽(tīng)證結(jié)果沒(méi)有公告或報(bào)道之前，外界無(wú)從判斷實(shí)際情況，而從當(dāng)?shù)卮饲暗南嚓P(guān)公告，說(shuō)明政府已有所準(zhǔn)備，先后啟動(dòng)了天門(mén)市凱迪水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)中期評(píng)估、供水特許經(jīng)營(yíng)權(quán)收回相關(guān)法律服務(wù)采購(gòu)等工作。

此外，從新聞媒體、自媒體及BBS等渠道發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)貙?duì)該水務(wù)公司的供水服務(wù)，特別是大面積停水、水壓偏低、水質(zhì)不好、收費(fèi)等也有不少負(fù)面聲音。

綜合來(lái)看，本項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)被取消、被臨時(shí)接管的可能性很大。

圖3 特許經(jīng)營(yíng)權(quán)中期評(píng)估采購(gòu)成交結(jié)果公告

圖4 供水特許經(jīng)營(yíng)權(quán)收回相關(guān)法律服務(wù)采購(gòu)磋商公告

三、PPP風(fēng)險(xiǎn)防控，責(zé)任在雙方

2014年以來(lái)的新一輪PPP熱潮之下，不少地方政府“大干快上”，PPP項(xiàng)目數(shù)量、投資額不斷攀升。各類(lèi)社會(huì)資本積極參與PPP項(xiàng)目，包括傳統(tǒng)環(huán)保企業(yè)及跨界進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域的企業(yè)也相當(dāng)活躍。各方對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的重視，往往主要體現(xiàn)在相關(guān)方案、文本中的“風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制”上，對(duì)實(shí)際會(huì)遇到的風(fēng)險(xiǎn)可能并沒(méi)有很好的判斷，更談不上穩(wěn)妥的應(yīng)對(duì)措施。但在PPP實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，社會(huì)資本、地方政府及公眾都會(huì)受到不同程度的影響。

在2009年，“PPP教父”王守清老師等人發(fā)表《對(duì)于基于案例的中國(guó)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析》一文，分析了包括高速公路、橋梁、隧道、供水、污水處理和電廠等領(lǐng)域的16個(gè)失敗案例，指出法律變更、審批延誤、融資、市場(chǎng)收益不足等13種主要風(fēng)險(xiǎn)因素。實(shí)際上，這些風(fēng)險(xiǎn)，在當(dāng)下的PPP發(fā)展階段，依然可能出現(xiàn)。

圖5 16個(gè)PPP失敗案例情況

圖6 PPP主要風(fēng)險(xiǎn)因素

同時(shí)，鑒于目前參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)類(lèi)型多樣，且專(zhuān)業(yè)能力、業(yè)績(jī)經(jīng)驗(yàn)不一，E20也擔(dān)心社會(huì)資本/項(xiàng)目公司本身提供的服務(wù)不符合績(jī)效考核要求，從而導(dǎo)致合作失敗的風(fēng)險(xiǎn)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，PPP的風(fēng)險(xiǎn)防控，并非一方責(zé)任，而在于政企雙方。

對(duì)于天門(mén)水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，有業(yè)內(nèi)人士對(duì)E20表示，拋開(kāi)項(xiàng)目本身的問(wèn)題，特許經(jīng)營(yíng)被取消、被臨時(shí)接管的案例出現(xiàn)，如果被其他地方效仿，則可能產(chǎn)生項(xiàng)目即便運(yùn)營(yíng)正常但也被政府接管的風(fēng)險(xiǎn)，比如2018年6月底某水務(wù)上市公司公告稱(chēng)其在華北某縣的污水處理廠BOT項(xiàng)目建成進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期即被政府要求收回。這是業(yè)界正常的擔(dān)憂(yōu)，建議政府在處理此類(lèi)項(xiàng)目情形時(shí)慎重行事。