一、出臺背景

　　水對于人類生存、自然和經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要。水是有限的可再生資源，但卻不能制造或用其它資源代替。淡水僅占地球水量的2%，到2030年，競爭性需水可能將導(dǎo)致全球供水出現(xiàn)40％的缺口。

　　歐盟水政策在保護(hù)水資源方面取得了成功。此次發(fā)布的《歐洲水資源保護(hù)藍(lán)圖》（以下簡稱《藍(lán)圖》），旨在消除妨礙歐洲水資源保護(hù)行動的桎梏，并以對現(xiàn)行政策進(jìn)行廣泛評估為基礎(chǔ)。《藍(lán)圖》以大量的信息和分析為依據(jù)，包括歐洲環(huán)境署（EEA）水情報告，歐盟對成員國流域管理計劃（RBMP）的評估、對歐洲缺水和干旱政策的審查，以及歐盟水政策適用性核查等。此外，還附有一份影響評估報告。《藍(lán)圖》在其發(fā)展框架和適用性核查方面均以廣泛的公眾咨詢?yōu)橐罁?jù)，征求了一般公眾、利益相關(guān)者、成員國以及其他歐盟機(jī)構(gòu)和部門意見�？紤]到歐盟各國水環(huán)境有很大差異，《藍(lán)圖》并未提出任何“一刀切”的解決方案，而是與歐盟憲法的輔助原則保持一致。《藍(lán)圖》強(qiáng)調(diào)的重要主題包括：改善土地利用，解決水污染，提高用水效率和水的自凈能力，通過水資源管理來改善水治理。

　　在過去三十年，歐盟水政策成功地推動了水資源的保護(hù)。現(xiàn)在的歐洲，人們可以放心地飲用自來水，也可以暢游于海岸、河流和湖泊。城市、工農(nóng)業(yè)污染得到治理，水質(zhì)得到顯著改善，特別是富營養(yǎng)化得到控制，標(biāo)志性魚類(如鮭魚和鱘魚)在部分地區(qū)河流中重現(xiàn)。

　　2000年頒布實施的《歐盟水框架指令》，第一次全面提出了歐盟水域面臨的挑戰(zhàn)，明確水管理的內(nèi)容絕不僅限于配水和水處理，還涉及影響水質(zhì)和水量的土地利用及管理，要求成員國協(xié)調(diào)空間規(guī)劃并將其納入優(yōu)先投資領(lǐng)域。《歐盟水框架指令》確定到2015年要實現(xiàn)良好水狀態(tài)的目標(biāo)，這一期限已臨近。歐洲環(huán)境署水情報告、歐盟對成員國流域管理計劃的評估一致認(rèn)為，僅有53%的歐盟水域達(dá)到了《歐盟水框架指令》設(shè)定的目標(biāo)，所以需采取新的重大步驟來保護(hù)和改善歐盟水域。

　　對水狀況產(chǎn)生負(fù)面影響的主要因素常盤根錯節(jié)，包括氣候變化、土地利用、能源生產(chǎn)、工農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)等經(jīng)濟(jì)活動，以及城市發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)變化等。來自這些方面的壓力造成了污染物排放、過度用水、水體物理變化以及洪水干旱等極端事件。如不采取有效措施，這些水問題將會愈演愈烈。其后果是歐盟水體的生態(tài)和水質(zhì)狀況受到威脅，更多地區(qū)將面臨缺水危機(jī)，為人類社會生存提供服務(wù)的生態(tài)系統(tǒng)在洪水和干旱等極端事件面前將會變得更加脆弱。為了保護(hù)我們的生命、自然和經(jīng)濟(jì)資源基礎(chǔ)以及人類健康，應(yīng)對這些挑戰(zhàn)至關(guān)重要。

　　歐盟需要關(guān)注綠色增長和資源（包括水）的高效利用，以擺脫經(jīng)濟(jì)和環(huán)境危機(jī)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，有效應(yīng)對氣候變化，提高抗災(zāi)能力。有效應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，極有可能提升歐洲水行業(yè)的競爭力并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，因為在水行業(yè)有9000個活躍的中小企業(yè)，僅供水公司就可提供60萬個直接就業(yè)機(jī)會。在其它與水相關(guān)的領(lǐng)域（用水行業(yè)、水技術(shù)開發(fā)等）也有綠色增長的潛力，在這些領(lǐng)域，創(chuàng)新可提高運(yùn)行效率。

　　歐盟60％的土地位于跨界河流流域。各國水文循環(huán)聯(lián)系密切，以至于一國的土地利用將影響他國的降雨量。此外，歐洲市場、歐盟共同政策和成員國政策均對水情有重大影響。因此，《藍(lán)圖》的長期目標(biāo)是確保對水有影響的所有活動應(yīng)要考慮可持續(xù)性發(fā)展，從而確保我們可以可持續(xù)和公平地使用優(yōu)質(zhì)水。該目標(biāo)已經(jīng)以不同方式體現(xiàn)在《歐盟水框架指令》中，本藍(lán)圖擬幫助我們認(rèn)清障礙、掃除障礙以實現(xiàn)目標(biāo)。

二、如何實現(xiàn)“水狀態(tài)良好”：更好、更多和更新

　　盡管藍(lán)圖所提目標(biāo)并非是新目標(biāo)，但獲得整個歐洲大陸如此眾多的水情信息尚屬首次，這要特別歸功于根據(jù)《歐盟水框架指令》所開展的流域管理規(guī)劃及其評估。將這些材料與利益相關(guān)者表述的觀點匯集在一起，表明目前歐盟水法律框架是廣泛、靈活的，基本上適合應(yīng)對水環(huán)境面臨的挑戰(zhàn)。但是，需要更好地實施水政策并將水政策目標(biāo)與其它政策目標(biāo)進(jìn)一步結(jié)合，如共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）、凝聚基金與結(jié)構(gòu)基金政策以及可再生能源、運(yùn)輸和綜合災(zāi)害管理等政策。當(dāng)前政策落實和協(xié)調(diào)不力的原因非常復(fù)雜，主要包括未充分利用經(jīng)濟(jì)手段、缺乏對具體措施的支持、治理不善和知識缺乏等等，在附后的影響評估中對它們進(jìn)行了分析。僅在少數(shù)情況下，需要采取立法性/法律性新措施以實現(xiàn)既定目標(biāo)。

　　顯然，藍(lán)圖所提措施能否成功將取決于成員國吸收利益相關(guān)者參與，并按歐盟建議改善現(xiàn)有法律實施情況的意愿和行動。在這方面，《歐盟水框架指令》中的《共同實施戰(zhàn)略》（CIS）（涉及所有成員國和利益相關(guān)者）應(yīng)繼續(xù)在《歐盟水框架指令》實施中發(fā)揮積極作用。藍(lán)圖試圖以《共同實施戰(zhàn)略》為基礎(chǔ)，并盡可能增加成員國的主導(dǎo)性，以促進(jìn)歐盟建議的實施。然而，依靠《共同實施戰(zhàn)略》并不意味著歐盟委員會將會放棄其與水立法相關(guān)的執(zhí)法角色。根據(jù)各成員國實施進(jìn)展情況，可能有必要就違法事件立案，需要重新考慮立法措施。

　　以下部分將從土地利用/生態(tài)狀況、化學(xué)狀態(tài)和水污染、用水效率、脆弱性和跨領(lǐng)域問題等方面，按領(lǐng)域提出相關(guān)問題以及解決途徑。但應(yīng)注意的是，這些領(lǐng)域均為相互關(guān)聯(lián)的水問題的不同側(cè)面，因此所建議措施將有助于實現(xiàn)多重目標(biāo)。例如，提高用水效率和應(yīng)對脆弱性的措施也將對改善水生態(tài)和水質(zhì)狀態(tài)產(chǎn)生積極影響，反之亦然。

（一）歐盟水域土地利用與生態(tài)狀況：問題與解決方案

　　歐洲環(huán)境署水情報告和流域管理規(guī)劃評估顯示，43％的淡水水域目前已達(dá)到良好生態(tài)狀況，預(yù)計到2015年，規(guī)劃中的額外措施將使這一比例增加到53%。

　　雖然生態(tài)狀況的評估仍待完善，但已顯示出歐盟19個成員國生態(tài)狀況所承受最普遍的壓力源于對水體的改變，例如，水電開發(fā)建壩、航運(yùn)、農(nóng)業(yè)排水、防洪堤等。

　　目前，已經(jīng)有解決這些問題的方法，應(yīng)該予以采用。如果水電開發(fā)、航運(yùn)或其他用途的已建工程破壞了河流連續(xù)性，影響魚類洄游，標(biāo)準(zhǔn)的緩解措施應(yīng)當(dāng)是修建魚道和升魚機(jī)等。根據(jù)《歐盟水框架指令》第4.7條的要求，大多數(shù)新建項目已開始這樣做，但重要的是要逐步改造已建工程，以改善水狀態(tài)。當(dāng)計劃中的工程對水體有新的重大改變時，對具體項目除了進(jìn)行環(huán)境影響評估（EIA）外，還應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境評估（SEA）。例如，國家級和地區(qū)級的水電開發(fā)計劃應(yīng)進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境評估，以優(yōu)化大壩的選址，使之對環(huán)境的負(fù)面影響和災(zāi)害風(fēng)險脆弱性降至最低，或者將項目計劃與可再生能源開發(fā)備選方案進(jìn)行比較。同樣，內(nèi)河航運(yùn)開發(fā)計劃的戰(zhàn)略環(huán)境評估，應(yīng)該研究哪些航道能以最低環(huán)境代價實現(xiàn)最大的運(yùn)輸量，并可與其他交通方式實現(xiàn)最具可持續(xù)性的組合。歐盟委員會將特別關(guān)注第4.7條的執(zhí)行。跨界問題也應(yīng)在歐盟與第三國的關(guān)系內(nèi)解決，包括在歐洲睦鄰和擴(kuò)大政策框架內(nèi)。

　　農(nóng)業(yè)和防洪對水資源的壓力也可通過以下方法得以減輕或避免，如修建緩沖帶（在河流和河岸之間提供了生物連續(xù)性），盡可能采用綠色基礎(chǔ)設(shè)施（例如：修復(fù)岸區(qū)、讓濕地和洪泛區(qū)保水、維持生物多樣性和土壤肥力、防止水旱災(zāi)害）。這是一個替代傳統(tǒng)灰色基礎(chǔ)設(shè)施（岸堤、堤道、大壩等）極有效的方法，尤其應(yīng)注意防止河流上游源頭的退化。根據(jù)歐洲環(huán)境署的報告，小水域（許多魚類的繁殖區(qū)）經(jīng)常受到農(nóng)業(yè)工程（排水、蓄水）和干涸的威脅。魚塘在景觀、蓄水、防洪和防侵蝕方面也發(fā)揮了重要作用。

　　為解決這一問題，強(qiáng)大的政策集成工具被納入歐盟2014-2020多年財政框架（MFF），這可極大地提高綠色基礎(chǔ)設(shè)施的占有比率。在多年財政框架中，歐盟預(yù)算的20%用于氣候領(lǐng)域，加大對與應(yīng)對氣候變化相關(guān)的所有水利措施的支持。歐盟委員會在共同農(nóng)業(yè)政策支柱I中設(shè)想的生態(tài)重點領(lǐng)域，例如緩沖帶，可起到天然保水措施（NWRM）的作用，這是一種綠色基礎(chǔ)設(shè)施。天然保水措施也可由歐盟團(tuán)結(jié)基金與結(jié)構(gòu)基金提供財政支持，以替代灰色基礎(chǔ)設(shè)施。設(shè)立新的歐洲海洋與漁業(yè)基金（EMFF）的方案包括促進(jìn)可持續(xù)水產(chǎn)養(yǎng)殖發(fā)展的措施，為水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)景觀環(huán)境、生物多樣性、景觀管理和傳統(tǒng)特色的保護(hù)與改善提供支持。

　　歐盟委員會多年財政框架的方案需要在實施細(xì)則中進(jìn)一步充實與完善。成員國在與歐盟委員會談判歐盟基金支出計劃伙伴協(xié)議時，需對水政策目標(biāo)給予足夠的重視。

　　為增加綠色基礎(chǔ)設(shè)施，各成員國應(yīng)加大國家層面的政策整合力度，并充分利用流域管理計劃，采用綜合方法來管理不同政策領(lǐng)域（如農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)、能源、交通和綜合災(zāi)害管理）的水資源。歐盟委員會建議制定《共同實施戰(zhàn)略》的天然保水措施指南，以促進(jìn)這一綜合方法的實施，同時也考慮制定對貝類水域進(jìn)行合理保護(hù)的指南。

　　歐盟生態(tài)狀況最常見的第二個壓力（16個成員國中）源于過度取水。應(yīng)將因高估可用水量或因經(jīng)濟(jì)、政治壓力而向流域內(nèi)用水戶超額分水與無取水許可證或違反許可規(guī)定的非法取水區(qū)分開來。

　　為解決過量水分配問題，歐盟許多流域應(yīng)在更為堅實的基礎(chǔ)上實施水量管理：也就是需要確定生態(tài)流量，即維持水生生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)健康、為人類提供服務(wù)所需的水量。必須認(rèn)識到，“良好狀態(tài)”概念下的水質(zhì)和水量是密切相關(guān)的，這是確定生態(tài)流量的基礎(chǔ)。但是，歐盟沒有對生態(tài)流量進(jìn)行定義，也沒有對如何計算生態(tài)流量給出普遍性解釋。為了彌補(bǔ)這一缺缺陷，歐盟委員會提出在《歐盟水框架指令》共同實施戰(zhàn)略的框架內(nèi)，通過其開放和參與程序，制定一個指導(dǎo)性文件。一旦對共同定義和計算方法達(dá)成一致，應(yīng)在將于2015年年底前批準(zhǔn)的下一輪流域管理計劃中實施。

　　就非法取水問題，盡管需要成員國使用一切手段來執(zhí)行歐盟和國家法律，但是衛(wèi)星圖像和派生信息（例如全球環(huán)境與安全監(jiān)測系統(tǒng)提供的信息），能為確定灌區(qū)是否超出國家許可取水或甚至無許可取水提供很大的幫助。因此，歐盟委員會提議，與面臨非法取水問題的成員國合作，充分利用成員國擁有的全球環(huán)境與安全監(jiān)測系統(tǒng)的服務(wù)監(jiān)測非法取水。相關(guān)措施行動計劃見表1。

　　表1　行動計劃

（二）歐盟水域化學(xué)狀態(tài)和污染：問題與解決方案

　　流域管理計劃中提供的有關(guān)化學(xué)狀態(tài)的信息不夠明確，不足以作為設(shè)定實施計劃年（2009年）的基準(zhǔn)。盡管過去30年水體化學(xué)質(zhì)量有所改善，但《歐盟水框架指令》中作為評估化學(xué)狀態(tài)依據(jù)的重要物質(zhì)的狀況遠(yuǎn)低于預(yù)期。

　　對化學(xué)狀態(tài)的評估表明，很大一部分水體（大約40％）處于未知狀態(tài)。許多成員國的監(jiān)測顯然不足且不當(dāng)，尤其是有些成員國，并未對所有重要物質(zhì)實施監(jiān)測，監(jiān)控水體的數(shù)量也非常有限，選擇的水生環(huán)境監(jiān)測物質(zhì)不當(dāng)。

　　在《歐盟水框架指令》下履行監(jiān)測義務(wù)是作出合理決策的基礎(chǔ)，因為監(jiān)測成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于不當(dāng)決策成本。

　　在《歐盟水框架指令》頒布實施之前，歐盟已通過了若干項法規(guī)，以解決水生環(huán)境中重大點源、面源及其他污染，包括城市污水處理（UWWTD）、硝酸鹽（ND）、植物保護(hù)劑（PPPD）和工業(yè)排放等指令（IPPC-IED）。這些指令使水資源免受營養(yǎng)物以及其它來自農(nóng)業(yè)、生活和工業(yè)等化工產(chǎn)品的污染。

　　雖然這些指令的實施取得了重大進(jìn)展，但仍未完全達(dá)到要求，制約了環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)。面源和點源污染仍然分別占到38%和22%左右，構(gòu)成歐盟水環(huán)境的主要壓力。營養(yǎng)物過剩造成的富營養(yǎng)化仍然是良好水域狀況的一個主要威脅，因為在17個成員國大約30％的水體中發(fā)現(xiàn)了營養(yǎng)物富集。為了應(yīng)對這些威脅，需要擴(kuò)展硝酸鹽敏感區(qū)，并強(qiáng)化行動方案。通過長期投資規(guī)劃和實施計劃（包括歐盟基金和歐洲投資銀行貸款）來提高污水處理達(dá)標(biāo)率也很重要。國家主管部門應(yīng)確保其發(fā)放的工業(yè)排放許可中所規(guī)定的排放限額（ELVS）符合最佳技術(shù)（BAT），并考慮相關(guān)的水目標(biāo)。

　　歐盟關(guān)于化工產(chǎn)品（REACH）以及植物保護(hù)劑和殺蟲劑的立法已經(jīng)意識到對水生環(huán)境風(fēng)險評估的必要，并在必要時對如何使用加以限制，或根本不授權(quán)使用。無論是哪種方式，在上游采取措施總是優(yōu)于下游的解決方案。

　　殺蟲劑可持續(xù)使用指令在歐盟委員會有關(guān)共同農(nóng)業(yè)政策改革的建議中被確定可納入交叉達(dá)標(biāo)機(jī)制中。有效執(zhí)行本指令可以補(bǔ)充歐盟植物保護(hù)產(chǎn)品法規(guī)下采取的措施，有利于進(jìn)一步降低源自使用植物保護(hù)產(chǎn)品的水污染。為此，對歐盟委員會將該指令納入交叉達(dá)標(biāo)機(jī)制的建議給予支持是很重要的。

　　在藥品立法方面，人類醫(yī)藥產(chǎn)品法規(guī)與動物醫(yī)藥產(chǎn)品法規(guī)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)是有區(qū)別的。兩者均需評估環(huán)境風(fēng)險，并逐案考慮是否需要保護(hù)措施，但目前僅有獸藥在批準(zhǔn)過程中要求考慮環(huán)境問題。藥品殘留造成的環(huán)境污染是一個新出現(xiàn)的問題。歐盟委員會將提交一份有關(guān)此問題嚴(yán)重性的報告，以及評估是否需要對歐盟藥品立法或?qū)ζ渌麣W盟立法進(jìn)行修訂。根據(jù)現(xiàn)有信息，歐盟委員會于2012年1月31日提出了一項環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指令和歐盟水框架指令修正案，其中對該法規(guī)下重要物質(zhì)清單增加了15種物質(zhì)，包括三種藥品。此修正案通過后，將會強(qiáng)化水框架指令對水生環(huán)境或通過水生環(huán)境造成風(fēng)險的識別作用。同時還將提供監(jiān)測數(shù)據(jù)，這將對制定進(jìn)一步措施有所幫助。

　　表2　行動計劃

（三）歐盟用水效率：問題與解決方案

　　由于氣候變化和人口增長等全球性現(xiàn)象，歐洲水資源（特別是水量）的可持續(xù)利用成為水資源管理者必須面對的一個真正挑戰(zhàn)。歐洲環(huán)境署水情報告顯示出令人擔(dān)憂的趨勢：水短缺及水壓力不斷擴(kuò)大和加重，預(yù)計到2030年將會影響大約一半的歐盟流域。為應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，除了對基于生態(tài)流量的水分配進(jìn)行完善外，還應(yīng)采取提高用水效率的方法來節(jié)水、節(jié)能。

　　《歐盟水框架指令》第9條要求實施激勵高效用水的定價政策。定價對消費者而言是一個提高認(rèn)知意識的有力工具，在激勵創(chuàng)新的同時還可產(chǎn)生巨大的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)效益。而用水計量則是所有激勵定價政策的先決條件。第9條還要求水服務(wù)實行成本回收政策（包括環(huán)境成本和資源成本），并將“誰污染，誰付費”原則考慮在內(nèi)。2007年歐盟委員會《水資源短缺和干旱》公報中包含了“給水標(biāo)上合適的價簽”、“更有效地分配水”和“促進(jìn)節(jié)水技術(shù)和實踐”等方面的內(nèi)容。這些提高用水效率的措施符合歐洲2020年資源使用效率的整體目標(biāo)。

　　對歐盟委員會缺水和干旱政策的審查顯示，2007年公報中確定的政策工具所取得的進(jìn)展有限。審查凸顯了在所有主要用水行業(yè)（農(nóng)業(yè)、工業(yè)、配水網(wǎng)絡(luò)，建筑和能源生產(chǎn)）中，尚未發(fā)掘的節(jié)水措施潛力巨大。很顯然，在行業(yè)層面引入水賬戶和節(jié)水目標(biāo)將對水資源保護(hù)措施的有效性和針對性提供更堅實的基礎(chǔ)。對《歐盟水框架指令》流域管理計劃的評估也表明了類似的狀況：因為缺乏計量措施，激勵性透明水定價并沒有在所有成員國和用水部門得到應(yīng)用。僅49 %的流域管理計劃為促進(jìn)更有效用水而改革了水定價體系；只有40％的計劃有改進(jìn)用水計量的措施。不對像水這樣的稀缺資源實施定價應(yīng)視為對損害環(huán)境的鼓勵。此外，一些成員國對水服務(wù)概念的狹義理解也對飲用水和衛(wèi)生設(shè)施之外的成本回收政策形成了一定阻礙。這些情況嚴(yán)重制約了《歐盟水框架指令》相關(guān)條款的有效落實。 

　　在繼續(xù)加強(qiáng)執(zhí)法措施以確保遵守《歐盟水框架指令》第9條的同時，歐盟委員會將通過在共同實施戰(zhàn)略框架內(nèi)制定指導(dǎo)性文件以促進(jìn)水框架指令的實施。該指導(dǎo)文件將關(guān)注落實生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費概念和評估相關(guān)水措施的成本效益分析方法，這樣可以幫助確定提高用水效率的措施，并落實“誰污染，誰付費”的原則。此外，水價政策應(yīng)當(dāng)是歐盟委員會建議的某些項目獲得農(nóng)村發(fā)展和團(tuán)結(jié)基金資助的前提。如果這些建議獲得支持，將會進(jìn)一步鼓勵有效的水價政策。

　　歐盟委員會還確定了一些可以大大提高歐洲用水量管理水平和用水效率、有助于水質(zhì)改善的其它措施。

　　首先，歐盟委員會與歐洲環(huán)境署一同制定了流域和次流域?qū)用娴乃�賬戶。這些賬戶需要在《歐盟水框架指令》共同實施戰(zhàn)略背景下與成員國和利益相關(guān)者進(jìn)一步完善，但目前在許多流域水管理中還是一個“缺失的環(huán)節(jié)”。水賬戶可以讓水管理者掌握一個流域到底有多少水流進(jìn)和流出、在分配之前實際上有多少水可用。水賬戶通過將目前只能以零星方式獲得的信息匯總在一起，形成較為系統(tǒng)的信息。如果廣泛實施，非常有助于解決水資源短缺問題，例如，可以更好地分析水資源短缺的結(jié)構(gòu)和情景類別，對水資源相關(guān)指標(biāo)給出更為準(zhǔn)確的解釋。水賬戶與生態(tài)流量緊密相聯(lián)，可以確保自然需求得到尊重，使一個流域內(nèi)的水平衡保持在可承受的范圍內(nèi)。但是，只有水賬戶還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因為它們提供的信息只為開展行動提供了基本依據(jù)。

　　第二，為了提高用水效率，流域管理部門應(yīng)根據(jù)在共同實施戰(zhàn)略過程中制定并在流域?qū)用鎽?yīng)用的水壓力指標(biāo)，為流域制定用水效率目標(biāo)。該指標(biāo)應(yīng)該涉及到所有主要的用水部門（工業(yè)、能源生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、家庭等），并與水“狀態(tài)良好”的目標(biāo)相關(guān)聯(lián)。應(yīng)將上述提到的激勵水價作為基礎(chǔ)，以避免可能出現(xiàn)的反彈效應(yīng)。它們應(yīng)當(dāng)成為流域管理計劃中配水過程和目標(biāo)設(shè)定的一部分，從而促進(jìn)水和能源的節(jié)約，有利于水生態(tài)系統(tǒng)，限制成本，減少溫室氣體排放。為了確保一致性和可比性，歐盟委員會提議制定一個歐盟統(tǒng)一的、用于設(shè)定用水效率目標(biāo)的方法，并按照共同實施戰(zhàn)略程序?qū)徟��?/p>

　　第三，為了提高建筑行業(yè)的用水效率，歐盟委員會分析了可行的方案，并決定為主要涉水產(chǎn)品制定自愿性的歐盟生態(tài)標(biāo)志和綠色公共采購標(biāo)準(zhǔn)，并將涉水產(chǎn)品納入的生態(tài)設(shè)計工作方案中（在此方案指定范圍內(nèi)）。此方案有幾個優(yōu)點：它對消費者而言直截明了，消費者將來只會在市場上找到貼有清晰效率標(biāo)簽的高效的水裝置和產(chǎn)品；它是基于漸進(jìn)式的，因為它不要求改造現(xiàn)有建筑，而是逐漸在市場用更高效產(chǎn)品逐步替代舊產(chǎn)品；它將帶來可觀的節(jié)能效益，因為很大一部分家庭所消耗的水是熱水。水龍頭和淋浴的節(jié)能估計在2020年相當(dāng)于1.075千萬噸油當(dāng)量，到2030年大約能翻一番。這些節(jié)約大相當(dāng)于歐盟27國住宅能源使用總量的3.5％，和歐盟27國能源使用總量的1％。

　　第四，在農(nóng)業(yè)方面，歐盟委員會關(guān)于改革共同農(nóng)業(yè)政策的建議（目前正在討論中）為以符合《歐盟水框架指令》目標(biāo)和防止反彈效應(yīng)的方式改善灌溉效率提供了融資的空間。我們希望這些措施將在最終批準(zhǔn)的共同農(nóng)業(yè)政策文本中獲得支持。這是很重要的，因為農(nóng)業(yè)用水在歐洲占了取水的24％，盡管沒有能源生產(chǎn)冷卻水取用的44％那樣多，但它對儲量的影響卻非常重要，在能源生產(chǎn)中，幾乎所有的冷卻水都返回到了水體中；而對農(nóng)業(yè)而言，這一數(shù)字通常只有三分之一。

　　第五，關(guān)于配水管網(wǎng)泄漏問題，歐盟委員會認(rèn)為只能以個案為基礎(chǔ)評估減少泄漏量的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益。這一情況在成員國之間和成員國內(nèi)有很大的不同，因為泄漏率從7％至50％或更高不等。歐盟委員會將與歐盟水行業(yè)合作，加快總結(jié)和推廣可持續(xù)經(jīng)濟(jì)泄漏水平(SELL)的最佳經(jīng)驗。另外，從水基礎(chǔ)設(shè)施未來戰(zhàn)略角度考慮，還可以幫助在稀缺資源不斷減少的情況下更好地適應(yīng)氣候變化。

　　最后，水交易是另一種工具，原來在歐盟使用較少，如果管理得當(dāng)，水交易將有助于提高用水效率和克服水危機(jī)。水交易需要較多的行政管理成本，而且原則上只有在一個特定流域水用戶之間才有實際意義。雖然它對在歐盟層面上建立這樣一個系統(tǒng)沒有幫助，但歐盟委員會提議制定共同實施戰(zhàn)略導(dǎo)則，以幫助選擇應(yīng)用水交易的成員國發(fā)展水交易。

　　表3　行動計劃

（四）歐盟水體脆弱性：問題與解決方案

　　影響評估數(shù)據(jù)顯示，在過去幾十年中，歐洲河流干旱和洪水造成的損失有上升趨勢，表明需要改善水生態(tài)系統(tǒng)，以適應(yīng)不斷變化的氣候以及氣候變化可能產(chǎn)生的其它問題，如水溫升高和外來物種入侵等。同時，由于極端事件發(fā)生的頻率、強(qiáng)度以及所造成的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)損失在過去三十年中有所增加，因此必須研究基于災(zāi)害綜合管理方法、專門應(yīng)對干旱和洪澇等極端事件影響的措施。

　　《歐盟洪水指令》要求到2015年制定洪水風(fēng)險管理計劃（FRMPs），并與流域管理計劃第二個周期的內(nèi)容充分協(xié)調(diào)。在制定跨部門和多災(zāi)害風(fēng)險管理計劃時，也應(yīng)將流域管理計劃考慮在內(nèi)。這樣，既考慮了應(yīng)對氣候變化和災(zāi)害的需要，也有助于改善土地利用和空間規(guī)劃。

　　綠色基礎(chǔ)設(shè)施是限制洪水和干旱負(fù)面影響的重要措施之一，特別是天然保水措施。這些措施包括恢復(fù)洪泛區(qū)和濕地，其作用是蓄納雨季過多的雨水，在缺水時加以利用。綠色基礎(chǔ)設(shè)施還有助于提供符合歐盟生物多樣性戰(zhàn)略的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。另外，減少土壤板結(jié)是另一項可以減少洪水風(fēng)險的措施。這些措施應(yīng)在流域管理計劃和洪水風(fēng)險管理計劃中充分加以體現(xiàn)，成為共同農(nóng)業(yè)政策、團(tuán)結(jié)與結(jié)構(gòu)基金的優(yōu)先資助對象。

　　除上述提到的提高用水效率方案外，歐盟委員會2007年通訊《水資源短缺和干旱》還包含了“考慮其它供水基礎(chǔ)設(shè)施”的建議，同時提出了一個水層次結(jié)構(gòu)。根據(jù)該結(jié)構(gòu)，其他的供水方案（例如脫鹽）只有在需求一方的所有其它效率改善措施用盡后才可考慮，而且應(yīng)建立在成本效益分析的基礎(chǔ)之上。

　　在與利益相關(guān)方協(xié)商制定本藍(lán)圖時，一個可供選擇的供水方案（再生水用于灌溉或工業(yè)用途）成了歐盟關(guān)注的一個問題。再生水（例如來自污水處理或工業(yè)裝置的水）被認(rèn)為是對環(huán)境的影響要小于其它可供選擇的供水方案（例如：調(diào)水或脫鹽），但它在歐盟僅限于小范圍內(nèi)使用，這似乎是由于缺乏共同的歐盟再生水環(huán)保/健康標(biāo)準(zhǔn)以及采用再生水灌溉的農(nóng)產(chǎn)品自由流通存在潛在障礙而造成的。歐盟委員會將在歐盟層面研究最適合的政策工具，以鼓勵水的再利用，包括建立共同標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)。在2015年，將提出一份包括進(jìn)行適當(dāng)影響評估、以確保維持對歐盟公共健康和環(huán)境高度保護(hù)的建議書。

　　關(guān)于干旱，歐盟委員會將繼續(xù)開發(fā)歐洲干旱觀測系統(tǒng)作為早期預(yù)警系統(tǒng)，以便增加成員國和利益相關(guān)者對干旱的準(zhǔn)備程度。歐盟委員會還將執(zhí)行《歐盟水框架指令》下的相關(guān)要求，并且通過其對流域管理計劃第一周期項目的反饋，鼓勵各成員國在今后的流域管理計劃中以及在制定跨部門和多災(zāi)害風(fēng)險管理計劃時，更好地綜合考慮干旱風(fēng)險管理和氣候變化內(nèi)容。

　　表4　行動計劃

（五）跨領(lǐng)域解決方案

　　歐盟委員會確定了多種整合的解決方案，以進(jìn)一步推動歐盟水政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　2012年早些時候推出的有關(guān)水、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和可持續(xù)性的創(chuàng)新伙伴合作關(guān)系將有助于找到城市、工業(yè)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)的水挑戰(zhàn)的解決方案，從而促進(jìn)環(huán)境目標(biāo)的實現(xiàn)，擴(kuò)大市場機(jī)會。全球水市場正在快速增長，估計到2020年可以達(dá)到1萬億歐元的規(guī)模。歐洲水行業(yè)1%的增長率可以創(chuàng)造1萬到2萬個新的就業(yè)機(jī)會。抓住新的、重要的市場機(jī)遇，歐洲可以逐漸成為與水相關(guān)的創(chuàng)新和技術(shù)方面的全球市場領(lǐng)軍者。創(chuàng)新伙伴關(guān)系會促進(jìn)創(chuàng)新解決方案供求聯(lián)系，并推廣行之有效的解決方案，如通過創(chuàng)建電子“市場”和特定網(wǎng)絡(luò)。

　　其他跨領(lǐng)域方案大致可以歸納為兩個方面：完善知識庫和改善治理。

　　關(guān)于知識庫，歐洲水信息系統(tǒng)（WISE）已經(jīng)收集了歐盟范圍內(nèi)大量有關(guān)水狀況和政策的信息。但是，與實際需要仍有差距。原來的信息基本上都是零散的，不便于各級決策層使用。歐盟委員會開發(fā)歐洲水信息系統(tǒng)這一工具的目的是，通過連續(xù)實施項目計劃，充分發(fā)揮與成員國和歐洲所使用信息系統(tǒng)的互通性，以統(tǒng)一對水生態(tài)系統(tǒng)的理解。全球環(huán)境與安全監(jiān)測、歐洲水信息等信息系統(tǒng)等對知識庫的建立提供了重要幫助。關(guān)于水信息統(tǒng)計，歐盟委員會將建議歐盟環(huán)境統(tǒng)計法規(guī)也應(yīng)包括對水政策需求最有用的信息。在與各成員國密切合作的基礎(chǔ)上，歐盟委員會還將根據(jù)水法規(guī)尋求協(xié)調(diào)各種不同信息上報周期，以便進(jìn)一步降低行政成本，必要時，還將建議對相關(guān)法規(guī)（如《歐盟水框架指令》、《城市污水處理》）做出有針對性的修改。

　　歐盟委員會將繼續(xù)支持改進(jìn)科學(xué)與政策相結(jié)合的界面，并支持進(jìn)一步開發(fā)由聯(lián)合研究中心建立的水-經(jīng)濟(jì)模型，以加強(qiáng)對《藍(lán)圖》的影響評估，這也有助于與國家和/或流域?qū)用嫠�使用的其他工具加�?qiáng)聯(lián)合，共同對各種情景和成員國措施方案的成本和效益進(jìn)行評估。

　　關(guān)于水治理，歐盟委員會建議在共同實施戰(zhàn)略框架下建立一個簡單、自愿的同行評議制度，通過這一制度，流域管理機(jī)構(gòu)可以將其流域管理計劃草案提交本成員國或其他成員國的其它機(jī)構(gòu)進(jìn)行審議。預(yù)計這將有利于相互學(xué)習(xí)了解，提高計劃質(zhì)量及其與《歐盟水框架指令》要求的匹配性。在對流域管理計劃第一個周期項目進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，歐盟委員會可以幫助確認(rèn)哪些流域機(jī)構(gòu)從這種交流中的受益最大。

　　作為共同農(nóng)業(yè)政策改革的一部分，歐盟委員會提議將《歐盟水框架指令》中的某些具體要求引入到共同農(nóng)業(yè)政策交叉達(dá)標(biāo)機(jī)制。此項提議的細(xì)節(jié)需要以授權(quán)的形式確定下來，以對農(nóng)場層面完成《歐盟水框架指令》要求任務(wù)（如取水和蓄水許可）起到有力的激勵作用，從而緩解農(nóng)業(yè)對水環(huán)境造成的巨大壓力。

　　作為歐盟近期發(fā)布環(huán)保措施公報后續(xù)行動的一部分，目前歐盟委員會正就加強(qiáng)適用于歐盟整體環(huán)境法的檢查和監(jiān)測要求開展工作。水行業(yè)是一個有待解決的關(guān)鍵領(lǐng)域之一，委員會還將探討如何通過伙伴關(guān)系協(xié)定的實施更緊密地加強(qiáng)與成員國的合作，以改善未來的達(dá)標(biāo)問題，如過度配水或非法取水。

　　正如在委員會建設(shè)資源節(jié)約型歐洲的路線圖中所強(qiáng)調(diào)的那樣，水是一種稀缺資源，其有效利用將會給眾多經(jīng)濟(jì)部門帶來顯著的經(jīng)濟(jì)效益。因此，委員會將在年度發(fā)展調(diào)查中考慮與水有關(guān)的各種問題，并考慮歐洲半年進(jìn)程框架中各成員國的具體建議，對第三國而言,歐洲委員會將在接納新成員進(jìn)程和與歐盟鄰國舉行的定期對話機(jī)制中考慮水問題。

　　最后，歐盟委員會支持使用各種宣傳工具，如宣傳活動、認(rèn)證計劃和足跡方法，向用水戶提供各種激勵措施，使其可以在可持續(xù)發(fā)展的多種方案中進(jìn)行選擇。

　　《藍(lán)圖》努力實現(xiàn)水生態(tài)系統(tǒng)方面的普遍改善，以有利于阻止生物多樣性減少以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)降級的歐盟2010年生物多樣性戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。這將會加大工作力度，提高抗災(zāi)能力和氣候變化的適應(yīng)性，從而實現(xiàn)歐盟資源有效利用路線圖的目標(biāo)。由于陸地上的壓力在很大程度上也會影響海洋環(huán)境的狀態(tài)，因此，《藍(lán)圖》還提出，在與2015年前實施的海洋戰(zhàn)略措施計劃有充分協(xié)調(diào)的前提下，按照《海洋戰(zhàn)略框架指令》要求達(dá)到良好的環(huán)境狀態(tài)。

　　關(guān)于跨界水體，歐盟委員會將繼續(xù)做好工作，以鼓勵申請加入歐盟的國家及鄰國將其法規(guī)與歐盟環(huán)保法規(guī)相適應(yīng)，并向各國提供技術(shù)援助。

　　表5　行動計劃

（六）全球性問題

　　本藍(lán)圖重點著眼于解決歐洲水問題。但必須看到，水既是一個區(qū)域問題，也是一個全球性問題，并且它與許多問題相關(guān)聯(lián)，如糧食安全、沙漠化、氣候變化、自然影響和人為災(zāi)害等，因此與經(jīng)濟(jì)、社會和安全問題密切相關(guān)。歐盟正在按照21世紀(jì)議程、三項里約大會公約（沙漠化、氣候變化和生物多樣性）、千年發(fā)展目標(biāo)涉水條款、約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃以及最近召開的里約+20大會的框架在這些領(lǐng)域開展多項工作。此項工作將繼續(xù)作為歐盟的優(yōu)先領(lǐng)域。

　　2011年在世界范圍內(nèi)已經(jīng)實現(xiàn)了將無法可獲得持續(xù)安全飲用水的人口比例減半的聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)，但許多非洲國家仍然無法獲得可持續(xù)安全飲用水。并且，衛(wèi)生發(fā)展目標(biāo)仍遠(yuǎn)未實現(xiàn)，因為目前全球有25億人缺乏較為完善的衛(wèi)生條件。

　　據(jù)預(yù)測，到2025年人口增長和水用戶的競爭需要將會導(dǎo)致全球水需求增長35%-60%，到2050年可能還會增加一倍，這些趨勢將會因氣候變化而加劇，從而嚴(yán)重影響糧食安全。

　　鑒于歐盟發(fā)展政策、伙伴發(fā)展中國家和地區(qū)的優(yōu)先政策和戰(zhàn)略的新推動力，歐盟發(fā)展合作中水管理的重點應(yīng)聚焦以下幾個方面：

　　l 能夠獲得安全飲用水和基本衛(wèi)生服務(wù)，這是聯(lián)合國于2010年宣布的一項人權(quán)，并于2012年在里約+20宣言中進(jìn)行了重申。

　　l 經(jīng)濟(jì)增長和可持續(xù)發(fā)展需要水。歐盟將特別注意經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和可持續(xù)農(nóng)業(yè)中水的分配和使用以及水-農(nóng)業(yè)-能源-環(huán)境紐帶關(guān)系。

　　l 濟(jì)水治理：有利于良好流域水治理的有效制度設(shè)計是實現(xiàn)里約+20宣言承諾（即大幅度提高各級水資源綜合管理水平）的關(guān)鍵。適當(dāng)?shù)膮^(qū)域和跨界治理和可持續(xù)性水管理也有利于通過水和安全之間的聯(lián)系確保和平及政治穩(wěn)定。

　　另外，還將需要建立歐盟合作伙伴和合作伙伴地區(qū)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，建立這樣的機(jī)制將以歐盟水倡議為基礎(chǔ)。

　　歐盟對合作伙伴國家和地區(qū)的支持應(yīng)該借鑒歐盟水資源管理方面的經(jīng)驗和知識，特別是《歐盟水框架指令》實施的經(jīng)驗。歐盟水創(chuàng)新伙伴關(guān)系還可為發(fā)展中國家所面臨的水挑戰(zhàn)提供創(chuàng)新的解決方案。

　　合作伙伴國家的水管理計劃以及歐盟政策均應(yīng)考慮從發(fā)展中國家購買的農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品所涉及的水問題。在這方面，歐盟應(yīng)支持出口國可持續(xù)水管理的發(fā)展，例如通過根據(jù)歐盟的發(fā)展政策提高發(fā)展中國家的水利用效率以及農(nóng)作物品種和其他產(chǎn)品的選擇水平。

　　表6　行動計劃

三、歐盟水政策結(jié)論與展望

　　本藍(lán)圖提出了需要由水管理者和政策制定者所采取的主要行動，以便應(yīng)對水環(huán)境所面臨的挑戰(zhàn)。

　　各成員國有可能而且有必要通過恢復(fù)河流連續(xù)性（如通過使用綠色基礎(chǔ)設(shè)施）提高《歐盟水框架指令》的實施力度，并降低流域的水資源壓力，這樣也可以降低歐盟對洪水和干旱的脆弱性。根據(jù)共同農(nóng)業(yè)政策、團(tuán)結(jié)和結(jié)構(gòu)基金政策，尤其是在滿足委員會多年財政框架建議的支持條件時，可以向綠色基礎(chǔ)設(shè)施提供啟動資金。而且，共同實施戰(zhàn)略指南也可以用來支持實現(xiàn)這一目標(biāo)。

　　水的過度開發(fā)必須禁止，我們必須尊重大自然的需要：生態(tài)基流。歐盟委員會將在共同實施戰(zhàn)略進(jìn)程內(nèi)工作，以便推進(jìn)對此概念的共識并制定出其計算方法。在藍(lán)圖的制定過程中，歐盟委員會還開發(fā)了歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)水賬戶系統(tǒng)，使水管理者對流域或次流域的水資源可利用量有更加充分的了解。這些工具，一旦在共同實施戰(zhàn)略進(jìn)程中得到應(yīng)用，將會大大改善配水能力。

　　盡管根據(jù)法規(guī)在硝酸鹽、廢水處理、工業(yè)排放、優(yōu)先級物質(zhì)和植物保護(hù)產(chǎn)品方面已經(jīng)取得了進(jìn)展，但點源和非點源污染仍然威脅歐盟水域的狀態(tài)。有必要更加充分地執(zhí)行這項法規(guī)，歐盟委員會將繼續(xù)采取執(zhí)法行動。歐盟有財政方面的支持，但它只能補(bǔ)充，而不是取代這些領(lǐng)域成員國和私營部門的長期投資計劃。

　　提高水利用率有助于降低水短缺和水壓力問題。基于計量的水定價是一個強(qiáng)有力的工具，可以提高水利用率，盡管《歐盟水框架指令》有法律規(guī)定，仍未能充分利用。委員會將繼續(xù)執(zhí)行共同實施戰(zhàn)略的各項要求，以改進(jìn)包含環(huán)境成本的足夠成本回收方法。此外，歐盟委員會還建議，共同實施戰(zhàn)略制定出水效率目標(biāo)的通用方法，在合適情況下可納入流域管理計劃。在某些特定行業(yè)提高用水效率尤為迫切。在農(nóng)業(yè)方面，歐盟委員會對共同農(nóng)業(yè)政策支柱II（農(nóng)村發(fā)展）的建議中提出對提高灌溉效率的支持。在建筑方面，委員會建議在生態(tài)設(shè)計工作方案所規(guī)定的范圍內(nèi)包括與水有關(guān)的產(chǎn)品，這將是對降低能耗有重大連帶效益的解決方案。

　　歐盟將考慮制定一個規(guī)范性文件，確定在歐盟范圍內(nèi)水再利用的標(biāo)準(zhǔn)，從而消除供水系統(tǒng)方面廣泛存在的障礙。這將有助于緩解水資源短缺并減少脆弱性。

　　一系列協(xié)調(diào)性文件將會支持藍(lán)圖中計劃措施的實施。有關(guān)水、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和可持續(xù)性的創(chuàng)新伙伴關(guān)系將會通過促進(jìn)創(chuàng)新供給與需求相匹配的辦法支持創(chuàng)新解決方案的測試和推廣。由聯(lián)合研究中心制定的水-經(jīng)濟(jì)模型將會有助于水管理人員評估流域管理計劃中所包括措施的成本效益。制定歐洲水信息系統(tǒng)并使其更具互操作性，從而使決策者更容易獲得基本信息。同行評議制度將會促進(jìn)在流域管理計劃制定發(fā)展過程中的相互學(xué)習(xí)和借鑒。如果歐盟委員會提出的共同農(nóng)業(yè)政策建議得到認(rèn)可，將《歐盟水框架指令》下具體的要求添加到協(xié)調(diào)機(jī)制中將會形成強(qiáng)有力的激勵機(jī)制。最后，歐盟委員會可以為各成員國提出具體的國別建議，作為歐洲半年工作機(jī)制的一部分，以確定經(jīng)濟(jì)和水環(huán)境雙贏行動。

　　在目前多年財政框架談判結(jié)束時，歐盟委員會將評估其結(jié)果，而且在實現(xiàn)水政策目標(biāo)方面證明有必要時，將會提出附加的法規(guī)建議，例如計量、天然保水措施和用水效率目標(biāo)等。

　　《藍(lán)圖》建議的實施和監(jiān)測在相關(guān)的情況下將依賴于《歐盟水框架指令》共同實施戰(zhàn)略，其中，歐盟委員會將會提出建議并繼續(xù)跟進(jìn)。歐盟委員會將會編制并定期更新快報，以檢查執(zhí)行進(jìn)展情況。必須重新審議《歐盟水框架指令》，而且有可能到2019年進(jìn)行修訂。在編寫此項審議時，委員會將會評估藍(lán)圖各個方面的執(zhí)行情況，如有必要，可以提出對指令的修訂建議，以促進(jìn)其目標(biāo)的實現(xiàn)。如果事實證明自愿性措施不夠充分，對指令的修訂可將《藍(lán)圖》中所包含的不具約束力的建議轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂蟹�律約束性的要求。

　　《藍(lán)圖》已明確了歐盟水政策的目標(biāo)和發(fā)展道路。在未來幾年實現(xiàn)這些目標(biāo)取決于政治意愿和利益相關(guān)者的承諾。