瞭望 | 打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役
▲賓金直流工程是連接西南水電基地和東部負(fù)荷中心的清潔能源大通道，保障了華東地區(qū)電力供應(yīng)，有效減少大氣污染排放 徐昱攝
◆思想認(rèn)識(shí)程度之深前所未有、污染治理力度之大前所未有、制度出臺(tái)頻度之密前所未有、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴(yán)前所未有、環(huán)境質(zhì)量改善速度之快前所未有
◆建設(shè)美麗中國(guó)，滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要應(yīng)從五個(gè)方面著力：
一是著力增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)決扛起生態(tài)文明建設(shè)的政治責(zé)任
二是著力推進(jìn)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，還自然以寧?kù)o、和諧、美麗
三是著力解決大氣、水、土壤污染等突出環(huán)境問題，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量
四是著力加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)，增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給
五是要著力深化生態(tài)文明體制改革，完善生態(tài)環(huán)境管理制度
攻堅(jiān)污染防治“三大戰(zhàn)役”
《瞭望》新聞周刊記者/王仁貴
黨的十九大報(bào)告緊盯環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵問題和薄弱環(huán)節(jié)，提出了解決突出環(huán)境問題的重點(diǎn)任務(wù)和舉措。而在報(bào)告提出的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中，污染防治是攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)之一。
環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任吳舜澤對(duì)《瞭望》新聞周刊記者表示，當(dāng)前環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好、持續(xù)改善的趨勢(shì)對(duì)于環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展將會(huì)產(chǎn)生重大而持續(xù)的影響。但是，“目前環(huán)境問題的類型、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、性質(zhì)正在發(fā)生深刻變化，新型環(huán)境問題不斷出現(xiàn)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，已經(jīng)成為可持續(xù)發(fā)展的短板、全面小康社會(huì)建設(shè)的瓶頸。”
業(yè)內(nèi)專家由此指出，著力解決突出環(huán)境問題，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，是決勝全面建成小康社會(huì)的重大任務(wù)，也是滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生活環(huán)境需要的內(nèi)在要求。全面建成小康社會(huì)三年決勝期，一定要繼續(xù)打好大氣污染防治、水污染防治、土壤污染管控和修復(fù)“三大戰(zhàn)役”，努力完成既定目標(biāo)任務(wù)。
污染防治體系已經(jīng)形成
十八大以來，我國(guó)將生態(tài)文明納入了“五位一體”總體布局。黨中央、國(guó)務(wù)院于2015年5月出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，為資源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理提供了行動(dòng)綱領(lǐng)。其明確提出，到2020年，主要污染物排放總量繼續(xù)減少，大氣環(huán)境質(zhì)量、重點(diǎn)流域和近岸海域水環(huán)境質(zhì)量得到改善，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到80％以上，飲用水安全保障水平持續(xù)提升，土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制。同年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》。這份關(guān)于生態(tài)文明制度體系的頂層設(shè)計(jì)，同樣對(duì)建立健全環(huán)境治理體系作出重要部署。
具體到不同污染領(lǐng)域，則制定了專門的行動(dòng)計(jì)劃。2013年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》十條措施，也即人們常說的“大氣十條”。當(dāng)時(shí)提出的一個(gè)具體指標(biāo)是：到2017年，全國(guó)地級(jí)及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高；京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。
此后的2015年4月，針對(duì)我國(guó)一些地區(qū)水環(huán)境質(zhì)量差、水生態(tài)受損重、環(huán)境隱患多，影響和損害群眾健康，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)狀，國(guó)務(wù)院印發(fā)了被各界稱為“水十條”的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》。2016年6月，國(guó)務(wù)院再次印發(fā)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱“土十條”），劍指我國(guó)土壤環(huán)境總體狀況堪憂，部分地區(qū)污染較為嚴(yán)重的現(xiàn)狀。
這些重要文件，與大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、河長(zhǎng)制、即將推行的湖長(zhǎng)制，新修改的環(huán)境保護(hù)法、新修改的水污染防治法等，共同構(gòu)成了我國(guó)污染治理的立體防控體系。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文為《瞭望》新聞周刊記者介紹，目前，包括黨內(nèi)法規(guī)體系、監(jiān)管體系、企業(yè)和第三方治理體系、司法體系、社會(huì)參與體系、科技標(biāo)準(zhǔn)體系在內(nèi)的污染治理法治體系都已建立，立體化防治體系推動(dòng)我國(guó)的環(huán)境狀況得到了改善。
“干成了過去想都不敢想的大事”
采訪中，中國(guó)工程院院士、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)賀克斌表示，國(guó)家研究制定“大氣十條”第一階段目標(biāo)時(shí)，很多人心里沒底，沒人敢說這個(gè)目標(biāo)是否一定能實(shí)現(xiàn)。但事實(shí)是三大區(qū)域提前超額完成了第一階段目標(biāo)，“可以說干成了過去想都不敢想的大事。”
大氣治理方面，2017年1至11月，全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市的PM10，相比2013年同期下降了20.4%；京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大區(qū)域PM2.5的平均濃度分別下降了38.2%、31.7%和25.6%，北京市下降35.6%，全市PM2.5累計(jì)濃度為58微克/立方米；全國(guó)優(yōu)良天數(shù)的比例從2013年的60.5%增加到2016年的74.2%，增加了13.7個(gè)百分點(diǎn)，重污染天數(shù)的比例從8.6%下降到3%。全國(guó)酸雨區(qū)面積一度占國(guó)土面積的30%左右，到2016年這一數(shù)字下降到7.2%。
水污染防治方面，2016年地表水國(guó)控?cái)嗝姊瘛箢愃w比例提高到67.8%。環(huán)保部等部委日前聯(lián)合印發(fā)的《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃（2016-2020年）》，進(jìn)一步落實(shí)“水十條”要求，將全國(guó)共劃分為341個(gè)水生態(tài)控制區(qū)、1784個(gè)控制單元，控制單元?jiǎng)澐志_到鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界；確定了580個(gè)優(yōu)先控制單元，進(jìn)一步細(xì)分為283個(gè)水質(zhì)改善型和297個(gè)防止退化型單元。與“十二五”相比，控制單元數(shù)量和單元邊界的分辨率顯著增加，流域分區(qū)、分級(jí)、分類管理進(jìn)一步深化。
土壤污染管控和修復(fù)方面，與“土十條”相關(guān)的兩大基礎(chǔ)性工作正在推進(jìn)：土壤污染防治法已第二次提交全國(guó)人大常委會(huì)審議；土壤污染狀況詳查正在開展。為摸清土壤污染底數(shù)，環(huán)保部會(huì)同有關(guān)部門已經(jīng)制定出臺(tái)了《全國(guó)土壤污染狀況詳查總體方案》。
采訪中，對(duì)于污染防治的總體進(jìn)展，環(huán)保部部長(zhǎng)李干杰總結(jié)為五個(gè)“前所未有”：思想認(rèn)識(shí)程度之深前所未有、污染治理力度之大前所未有、制度出臺(tái)頻度之密前所未有、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴(yán)前所未有、環(huán)境質(zhì)量改善速度之快前所未有。
在他看來，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央謀劃開展了一系列根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、開創(chuàng)性工作，“推動(dòng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性變化，生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效，進(jìn)入認(rèn)識(shí)最深、力度最大、舉措最實(shí)、推進(jìn)最快、成效最好的時(shí)期。”
督察“利劍”作用凸顯
十八大以來，中央環(huán)保督察已經(jīng)成為推進(jìn)環(huán)境保護(hù)與治理的“利劍”。2017年，隨著第四批8個(gè)中央環(huán)境保護(hù)督察組在9月初完成對(duì)吉林、浙江、山東、海南、四川、西藏、青海、新疆（含兵團(tuán)）等�。▍^(qū)）的下沉督察任務(wù)，中央環(huán)境保護(hù)督察已實(shí)現(xiàn)全國(guó)31個(gè)�。▍^(qū)、市）的督察全覆蓋。第四批督察已約談2914人，問責(zé)4129人。
中央環(huán)保督察是十八大以后，習(xí)近平總書記親自倡導(dǎo)推動(dòng)的生態(tài)文明體制機(jī)制的一項(xiàng)重大改革舉措。歷時(shí)兩年多的中央環(huán)保督察得到了各方面一致認(rèn)可和肯定，形成了中央肯定、地方支持、解決問題、百姓點(diǎn)贊的良好局面。在李干杰看來，中央環(huán)保督察的顯著成效體現(xiàn)在四個(gè)方面
一是大幅提升了各方面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推動(dòng)綠色發(fā)展的意識(shí)
習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，全黨全國(guó)貫徹綠色發(fā)展理念的自覺性和主動(dòng)性顯著增強(qiáng)，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的狀況明顯改變。中央環(huán)保督察在其中起到了較大推動(dòng)作用。
二是切實(shí)解決了一大批群眾身邊的突出環(huán)境問題
在四批中央環(huán)保督察過程中，共受理群眾舉報(bào)13.5萬件，將重復(fù)部分合并后，向地方交辦了10.4萬件。到目前為止10.2萬件已得到辦結(jié)，其中約有8萬件涉及到垃圾、油煙、惡臭、噪聲、“散亂污”企業(yè)污染，以及黑臭水體問題，得到了比較好的解決。也因此督察行動(dòng)得到了廣大老百姓的真心歡迎和擁護(hù)。
三是促進(jìn)了地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)
很多地方把中央環(huán)保督察當(dāng)成推動(dòng)綠色發(fā)展、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的契機(jī)和動(dòng)力，借此加強(qiáng)企業(yè)的污染防治，內(nèi)化環(huán)境成本，讓守法企業(yè)在更加公平的環(huán)境中競(jìng)爭(zhēng)，尤其是整治那些散、亂、污企業(yè)，較好地解決了一些地方突出存在的“劣幣驅(qū)逐良幣”問題，大大提升了這些行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模和效益。
四是有效促進(jìn)了地方環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明機(jī)制的健全和完善
很多地方以中央環(huán)保督察為契機(jī)，認(rèn)真地梳理分析問題，加快建立健全相關(guān)法規(guī)制度。這些制度的建立和完善，為各地進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展發(fā)揮了很好的作用。
目前，我國(guó)強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”要求。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳日前又印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》，自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大決策情況、完成自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)情況、履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督責(zé)任情況等明確為離任審計(jì)的重要內(nèi)容。
解決突出環(huán)境問題任務(wù)艱巨
接受《瞭望》新聞周刊記者采訪中，常紀(jì)文表示，盡管我國(guó)生態(tài)環(huán)境得到了巨大而明顯的改善，但是距離人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要還有較大差距，優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要成為了人民美好生活需要的短板領(lǐng)域。
大氣方面，總體上污染還很嚴(yán)重，空氣質(zhì)量離老百姓的期待和要求有較大差距。目前，全國(guó)338個(gè)城市全年達(dá)標(biāo)的只有84個(gè)，比例也就接近1/4。全國(guó)PM10平均濃度是82微克/立方米，超過70微克/立方米的標(biāo)準(zhǔn)17.1%。2016年P(guān)M2.5平均是47微克/立方米，與35微克/立方米的標(biāo)準(zhǔn)相比，超標(biāo)34.3%。重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)時(shí)段的污染程度更加嚴(yán)重。比如華北地區(qū)，尤其是京津冀及周邊，秋冬季重污染天氣多發(fā)頻發(fā)，且污染程度相當(dāng)嚴(yán)重，民眾對(duì)此反映強(qiáng)烈。
水污染防治方面，我國(guó)地表水國(guó)控?cái)嗝媪?or;類比例超過8%。部分重點(diǎn)流域的支流污染嚴(yán)重。重點(diǎn)水庫(kù)和部分海域富營(yíng)養(yǎng)化問題突出。城市黑臭水體大量存在，飲用水安全保障有待加強(qiáng)。
中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院原副總工程師宋乾武向《瞭望》新聞周刊記者解讀說，污染治理的一些負(fù)責(zé)人并非環(huán)境治理方面的專業(yè)人員。他們盡管對(duì)污染防治有良好的意愿，但方向把握不準(zhǔn)，比如說對(duì)城市污水廠的排放標(biāo)準(zhǔn)一味地提出更高要求，而沒有抓住當(dāng)?shù)厮w污染的根本原因不是由于我國(guó)的排放標(biāo)準(zhǔn)不夠嚴(yán)格，而是管網(wǎng)設(shè)施等不健全，污水收集率低下，致使污水處理廠不能充分發(fā)揮作用，“關(guān)鍵是對(duì)于人類健康有危害的環(huán)境干擾素、新型污染的控制要求，還沒有納入到考核體系中。”
土壤污染方面，農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦企業(yè)及其周邊土壤環(huán)境問題突出，污染地塊和農(nóng)用地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯。相對(duì)于大氣污染、水污染，土壤污染防治和修復(fù)基礎(chǔ)更為薄弱，摸清土壤污染底數(shù)是當(dāng)前亟待推進(jìn)的工作。
“土壤污染具有隱蔽性和滯后性，往往要通過土壤和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)和土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估才能確定。”中國(guó)農(nóng)科院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員馬義兵指出，由于重金屬難以降解，導(dǎo)致重金屬對(duì)土壤的污染基本上是不可逆的。治理土壤污染成本高、周期長(zhǎng)、難度大。
除了具體的污染狀況較為嚴(yán)峻外，導(dǎo)致污染的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)等也需要進(jìn)一步調(diào)整。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上重化工業(yè)占比還是太高；能源結(jié)構(gòu)中煤炭比重仍然過大；運(yùn)輸結(jié)構(gòu)仍以公路運(yùn)輸為主。與此同時(shí)，污染防治的壓力傳導(dǎo)上，一些地方行動(dòng)比較遲緩，使得相關(guān)政策措施沒有完全落地見效。日前，黑龍江省相關(guān)部門和該省4城市主要負(fù)責(zé)同志就因污染天氣應(yīng)對(duì)不力被環(huán)保部約談。
“污染防治既不能違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也不能違背環(huán)境規(guī)律。污染不是一天兩天或一年兩年形成的，污染治理也并不是短期就能完全實(shí)現(xiàn)。要認(rèn)識(shí)到污染防治攻堅(jiān)任務(wù)的艱巨性。”常紀(jì)文說，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)，只有定好位，把環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源緊缺作為全國(guó)上上下下著力解決的突出問題，生態(tài)文明的建設(shè)和改革才能全面推進(jìn)。
以提高環(huán)境質(zhì)量為核心持續(xù)攻堅(jiān)
在李干杰看來，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，建設(shè)美麗中國(guó)，滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要應(yīng)從五個(gè)方面著力：
一是著力增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)決扛起生態(tài)文明建設(shè)的政治責(zé)任
二是著力推進(jìn)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，還自然以寧?kù)o、和諧、美麗
三是著力解決大氣、水、土壤污染等突出環(huán)境問題，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量
四是著力加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)，增加優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給
五是要著力深化生態(tài)文明體制改革，完善生態(tài)環(huán)境管理制度
對(duì)此，吳舜澤對(duì)《瞭望》新聞周刊表示，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，應(yīng)以提高環(huán)境質(zhì)量為核心做好任務(wù)部署，以“好”“差”兩頭響應(yīng)社會(huì)公眾需求。現(xiàn)有的未被污染或是污染并不嚴(yán)重的“好”環(huán)境，要力保其不再變差。而已經(jīng)污染的“差”環(huán)境，則要通過有力舉措促使其不斷向好。要在發(fā)展和轉(zhuǎn)型過程中遏制污染增量、削減污染存量，通過加大環(huán)保工作力度，合理引導(dǎo)公眾環(huán)境預(yù)期，采取有效措施，一抓到底，讓人民群眾在全面建成小康社會(huì)過程中享有更多的“獲得感”。
他進(jìn)一步指出，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，首先要打好生態(tài)環(huán)境保護(hù)的攻堅(jiān)戰(zhàn)，解決工業(yè)快速發(fā)展遺留的水、氣、土、生態(tài)等嚴(yán)重的環(huán)境問題，不讓其成為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化道路上的攔路虎與絆腳石，這是毋庸置疑的；此外，在此過程中要考慮如何提供更多優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與污染防治的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、系統(tǒng)修復(fù)。
實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)需兩方面發(fā)力。從環(huán)境的角度看，要堅(jiān)守生態(tài)紅線和環(huán)境底線，擴(kuò)大自然資本的供給能力，增加生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，提高環(huán)境公共產(chǎn)品的供給水平和供給質(zhì)量。中央提出“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”，《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中也提出“嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線，將大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量‘只能更好、不能變壞’作為地方各級(jí)政府環(huán)保責(zé)任紅線”，這些都對(duì)環(huán)境保護(hù)提出了明確的要求。
從發(fā)展的角度看，要堅(jiān)持綠色發(fā)展、標(biāo)本兼治。綠色發(fā)展是從源頭破解我國(guó)資源環(huán)境約束瓶頸的關(guān)鍵，是做好生態(tài)環(huán)保工作的治本之策。抓綠色發(fā)展就是推動(dòng)環(huán)境保護(hù)，環(huán)境保護(hù)工作要與貫徹落實(shí)新發(fā)展理念相結(jié)合，要積極建立綠色低碳循環(huán)的產(chǎn)業(yè)體系，推進(jìn)能源生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展，提高自然資本的利用效率，形成一種從資源到產(chǎn)品再到資源的、不斷循環(huán)利用的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式�？傮w上，“要加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活方式，從源頭保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”
