導讀：從“費”到“稅”，一字之差，不僅征收部門從水利部門改為稅務部門，更體現(xiàn)出“強制性”。財政部稅政司司長王建凡表示，擴大水資源稅改革試點采取差別征稅政策，既抑制不合理用水需求，又不影響社會基本用水需要。

2017年12月1日起，根據(jù)《擴大水資源稅改革試點實施辦法》（財稅〔2017〕80號），水資源稅改革試點新增北京、天津、山西、內蒙古、山東、河南、四川、陜西、寧夏9個省（直轄市、自治區(qū)）。加上去年已實施水資源稅改革的河北省，試點地區(qū)現(xiàn)已達到10個。據(jù)E20研究院觀點，水資源稅的改革，將強力釋放再生水、海水淡化、供水漏損控制等市場。

從宏觀政策動向來看，在生態(tài)文明、綠色發(fā)展大方向的指引下，國家高度重視環(huán)境保護“綠水青山就是金山銀山”。對于水資源而言，“水已經成為了我國嚴重短缺的產品”，“全過程節(jié)約管理”、“循環(huán)經濟”、“節(jié)水優(yōu)先”等精神貫穿于習總書記的發(fā)言中。

倒逼節(jié)水，再生水循環(huán)利用

1. 水資源稅費的改革進程

我國的資源稅征收最早是對原油、天然氣、煤炭等征收，經歷了促進資源合理開發(fā)利用--開征階段；重視資源價值--改革擴圍階段、有償使用資源--水資源稅試點推進階段，詳見圖1。

對于水資源而言，由于水資源在我國嚴重短缺、而且存在浪費嚴重的現(xiàn)象，起初被納入擴大的資源稅稅目，隨著改革的推進，在河北試點推開。為全面貫徹落實黨的十九大精神，推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，2017年11月24日，《擴大水資源稅改革試點實施辦法》（財稅〔2017〕80號）發(fā)布，水資源稅改革試點擴大至10個省份（2017年12月1日起在北京、天津、山西、內蒙古、山東、河南、四川、陜西、寧夏等9個省、市、區(qū)擴大水資源稅改革試點）。這是生態(tài)文明建設推進的又一重要進程，跟環(huán)保稅類似，也是一個綠色化的稅種，水資源稅也是“綠色稅制”的重要一步。

上述可見，國家宏觀層面高度重視，水資源費改稅的方式可以倒逼企業(yè)節(jié)水，控制不合理用水行為，節(jié)約農業(yè)灌溉用水，促進再生水循環(huán)利用。

圖1 資源稅費改革進程

2. 試點地區(qū)人均水資源量不一

據(jù)2016年中國統(tǒng)計年鑒，2015年全國人均水資源量為2039.2立方米/人。圖2呈現(xiàn)了十個試點省份的人均水資源量，除內蒙古、四川外，其余地區(qū)人均水資源量遠低于全國平均水平，而我國的人均水資源量僅為全世界平均水平的1/4。并且，不少地區(qū)水資源開發(fā)過度，已逼近甚至超過當?shù)氐某休d能力，引起一系列生態(tài)問題。除資源性缺水和結構性缺水外，污染性缺水也十分突出。由此可見，水資源稅的推行與可利用水資源的嚴重緊缺性密不可分。

圖2  試點省份2015年人均水資源量（來源：2016年中國統(tǒng)計年鑒）

無論是水資源費還是水資源稅，其征收標準是由各地水資源狀況、現(xiàn)行征收標準、經濟發(fā)展水平、社會承受能力以及是否為南水北調受水區(qū)等因素綜合決定的。本次新增的9個試點省份也各具代表性，它們分布在華北、華東、西北、西南地區(qū)，水資源豐枯程度和經濟發(fā)展水平不同，基本能夠代表全國不同類型的情況，為下一步推廣積累經驗。例如北京、天津經濟發(fā)達且嚴重缺水，現(xiàn)行水資源費征收標準高；山東、河南屬于南水北調受水區(qū)，因籌集南水北調工程基金需要，現(xiàn)行水資源費征收標準也較高；山西、內蒙古、陜西、寧夏是礦業(yè)大省，對采礦用水征收的水資源費金額大；四川水資源豐沛，水力發(fā)電項目多，對水力發(fā)電取用水征收的水資源費金額大。

3. 水資源稅政策基本情況一覽

圖3 水資源稅政策基本情況

政策理論層面的“稅費平移”

究竟什么是稅費平移？圖4是“十二五”末各地區(qū)水資源費最低平均征收標準，來源于2013年國家發(fā)改委、財政部、水利部聯(lián)合發(fā)布的《關于水資源費征收標準有關問題的通知》（發(fā)改價格[2013]29號）。圖5是此次改革的試點省份水資源稅最低平均稅額。對比兩張圖不難發(fā)現(xiàn)，改革前后的水資源費和水資源稅征收標準幾乎完全一樣，只有天津市的地表水征收標準發(fā)生了變化，故稱之“稅費平移”。

圖4 “十二五”末各地區(qū)水資源費最低平均征收標準

圖5 試點省份水資源稅最低平均稅額

值得注意的是，通知中只規(guī)定了最低平均稅額，各試點省份省級人民政府需要依據(jù)實際情況，分類確定具體適用稅額，如《河北省水資源稅改革試點實施辦法》。

政策將激發(fā)再生水、海淡、漏損控制等市場的釋放

從“費”到“稅”，一字之差，不僅征收部門從水利部門改為稅務部門，更體現(xiàn)出“強制性”。財政部稅政司司長王建凡表示，擴大水資源稅改革試點采取差別征稅政策，既抑制不合理用水需求，又不影響社會基本用水需要。

 

從政策釋放的信號可以看出，水資源稅的征收利好再生水行業(yè)，如取用污水處理再生水、雨水、地下咸水、微咸水、淡化海水等非常規(guī)水源的單位，這種情形可以免征或者減征水資源稅，需要實施細則出臺進一步細化。從節(jié)水角度，同樣也利好漏損控制市場。

1. 再生水市場將進一步有效釋放

（1）從政策來看，再生水市場有待進一步有效釋放

從國家的政策來看，多個政策中要求了再生水的利用率，但從“十二五”的完成情況來看，再生水市場有待進一步突破制約因素，隨著水資源稅的優(yōu)惠、價格等的落實，期待有效打通后端產業(yè)鏈，具體政策如圖所示。

圖6 “十二五”、“十三五”再生水市場的主要政策

（2）到“十三五”末期，再生水市場規(guī)模將超300億元

據(jù)E20研究院《水業(yè)年度報告（2016版）》的預測，截至2020年，我國城鎮(zhèn)（包括設市城市、縣城，不包含建制鎮(zhèn)）再生水生產能力將達4863萬立方米/日，其中城市再生水生產能力4569萬立方米/日，縣城再生水生產能力293萬立方米/日。

到“十三五”末，城鎮(zhèn)再生水設施建設整體投資將超過250億元，再生水運營市場規(guī)模將達到80億元左右，其中城市74億元，縣城6億元左右。

（3）產業(yè)主體專業(yè)運營服務商在市場上占有一席之地

以E20圈層會員企業(yè)為代表的專業(yè)運營服務商在市場上占有一席之地，會員中涉及再生水細分領域的有中電加美、立昇公司、碧水源、金科水務、瑞恒茂、裕隆環(huán)保、光大環(huán)保等。再生水細分領域將進一步突破價格的限制，在資源稅等政策的驅動下市場進一步釋放。

2. 海水淡化迎來高速發(fā)展期

我國沿海地區(qū)大多淡水資源不足，一些海島淡水資源更加緊缺，只能采取收集雨水和從陸地運水來解決飲用水問題。我國海岸線長達18000多公里，沿海地區(qū)經濟較為發(fā)達，工業(yè)和居民生活用水量都比較大，且有人居住的海島為450個，進行海水淡化對水資源匱乏的沿海地區(qū)和海島具有非常重大的現(xiàn)實意義。 

（1）海水淡化明朗化，突破瓶頸快速發(fā)展

2012年國務院辦公廳頒布了《關于加快發(fā)展海水淡化產業(yè)的意見》（國辦發(fā)〔2012〕13號），目標是建立較為完善的海水淡化產業(yè)鏈，關鍵技術、裝備、材料的研發(fā)和制造能力達到國際先進水平。重點工作包含加強關鍵技術和設備研發(fā)，提高工程技術水平，培育海水淡化產業(yè)基地，實施海水淡化示范工程，建設海水淡化示范城市等。

2016年底，國家發(fā)改委和國家海洋局編制了《全國海水利用“十三五”規(guī)劃》，總體目標為到2020年，海水利用實現(xiàn)規(guī)�；瘧�用，自主海水利用核心技術、材料和關鍵裝備實現(xiàn)產品系列化，產業(yè)鏈條日趨完備，培育若干具有國際競爭力的龍頭企業(yè)，標準體系進一步健全，政策與機制更加完善，國際競爭力顯著提升。

近日，國家發(fā)改委印發(fā)《海島海水淡化工程實施方案》的通知，要求到2020年，有效緩解海島居民用水問題，改善人居環(huán)境；海水淡化成為嚴重缺水海島地區(qū)主要供水方式之一，海島水資源利用效率穩(wěn)步提高。

隨著這一系列政策的推動，海水淡化技術裝置將不斷升級改造，配套工程建設有序推進，運營監(jiān)測監(jiān)管日趨完善。海水淡化將突破當前規(guī)模偏小，利用量較少，分散供水居多，核心技術缺乏的瓶頸，迎來高速發(fā)展的時期和廣闊的市場空間。

（2）海水淡化市場爆發(fā)在即

統(tǒng)計表明，全球海水淡化年增長率達到8%，淡化工程規(guī)模已達8655萬噸/日，60%用于市政用水，可以解決2億多人的用水問題。

據(jù)中國產業(yè)信息網分析，目前我國海水淡化產水成本集中在5-8元/噸，截至2015年底，我國已建成海水淡化工程121個，千噸以下的工程較多，海水淡化產能為100.88萬噸/日，過去4年的復合增長率為9.21%。我國北方以大規(guī)模的工業(yè)海水淡化工程為主，主要集中在天津、河北、山東等地的電力、鋼鐵等高耗水行業(yè)。這也正是此次水資源稅改革的試點地區(qū)。由于海水淡化可減征或免征水資源稅，將引爆這些地區(qū)的海水淡化市場。

《全國海水利用“十三五”規(guī)劃》中指出，“十三五”末，全國海水淡化總規(guī)模達到220萬噸/日以上。沿海城市新增海水淡化規(guī)模105萬噸/日以上，海島地區(qū)新增海水淡化規(guī)模14萬噸/日以上。新增苦咸水淡化規(guī)模達到100萬噸/日以上。海水淡化裝備自主創(chuàng)新率達到80%及以上，自主技術國內市場占有率達到70%以上，國際市場占有率提升10%。

根據(jù)E20研究院測算，到2020年底，若海水淡化市場規(guī)模達到220-300萬噸/日，則相應的工程市場空間約為180-250億左右，值得行業(yè)內技術領先、專注于該細分領域的企業(yè)深耕。

（3）產業(yè)主體

E20圈層會員中，涉及海水淡化細分領域的有碧水源、中電加美、北控水務、九章環(huán)境、裕隆環(huán)保、中材科技、中鐵四局三公司等。海水淡化將朝著低成本、低能耗、工程大型化、技術創(chuàng)新化的方向發(fā)展。

3. 供水漏損控制市場被進一步激活

（1）供水管網漏損政策分析

水資源稅改革以節(jié)約水資源為核心出發(fā)點，對供水基礎設施提出了更高的要求，因此進一步激活與之直接相關的供水智能檢測和漏損控制市場。2015年發(fā)布的《水十條》中提出，“對使用超過50年和材質落后的供水管網進行更新改造，到2017年，全國公共供水管網漏損率控制在12%以內；到2020年，控制在10%以內。”面臨巨大的考核壓力下，企業(yè)不得不采取多重措施，控制漏損率，以提升供水的社會效益和經濟效益。同時，住建部和發(fā)改委在今年5月聯(lián)合發(fā)布的《全國城市市政基礎設施建設“十三五”規(guī)劃》中表明，“十三五期間將新建供水管網長度共計9.30萬公里；對受損失修、落后管材和瓶頸管段的供水管網進行更新改造，共計8.08萬公里；在100個城市開展分區(qū)計量、漏損節(jié)水改造。“一系列政策都強力釋放了供水設施新建改造、水表精確計量、智能檢測、漏損控制的市場空間。

（2）漏損率仍然不容樂觀

據(jù)E20研究院數(shù)據(jù)庫顯示，2016年我國城鎮(zhèn)公共供水漏損率仍然維持在15%左右，距當前的考核目標和發(fā)達國家還有一定距離。并且，我國不同地區(qū)不同城市的管網漏損情況存在較大的差別，一般來說，新發(fā)展起來的城市和區(qū)域漏損率較低，例如深圳；而一些老城區(qū)，由于管網老舊且改造速度跟不上，漏損率較高。下圖分別展示了亞洲、歐洲、美洲等國家主要城市的漏損率。（圖片來源：《凈水技術》2017——《全球主要城市供水管網漏損率調研結果匯編》）。圖中虛線為一個假想的漏損率為20%的國內大城市A，以便與其他國外城市進行比較。不難發(fā)現(xiàn)，發(fā)達地區(qū)如東京、首爾、新加坡、阿姆斯特丹、柏林、漢堡、洛杉磯、芝加哥、舊金山等漏損率均控制在5%左右。A與這些規(guī)模類似的城市相比，在漏損率控制上還有較大的進步空間。

圖7 全球主要城市供水管網漏損率 （來源：《凈水技術》2017）

（3）產業(yè)主體蓬勃發(fā)展

與漏損控制密切相關的是智能水表、分區(qū)計量、漏損監(jiān)測預警等細分領域，正在不斷發(fā)展壯大，走向成熟。在智能水表領域，寧波水表、三川智慧、新天科技等在行業(yè)中占據(jù)主要地位。在漏損管理領域，E20圈層會員中如水聯(lián)網、賽萊默、施耐德、拓安信、武漢華信等都擁有先進的管網漏損監(jiān)測控制系統(tǒng)。智能計量設備、監(jiān)測檢測設備和系統(tǒng)的高速發(fā)展，將推動水務行業(yè)全面升級，有利于實現(xiàn)水量預測、水資源節(jié)約和科學利用的長遠目標。