7個月時間，1.9萬噸污泥被傾倒在北京門頭溝區(qū)，造成44畝林地嚴(yán)重污染。2016年4月，北京市第一中院終審裁定，相關(guān)人員行為構(gòu)成污染環(huán)境罪。
這不是污泥處理行業(yè)第一次出事，污水處理廠的污泥未安全處理，已成老生常談的問題。
當(dāng)輿論批評此起彼伏時，行業(yè)內(nèi)的專家們感慨的是，行業(yè)處理和政府監(jiān)管是“巧婦難為無米之炊”。
“我已經(jīng)很長時間不談污泥了，實在沒什么可談的。”中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院副院長王洪臣一度拒絕接受采訪，他厭倦了長年累月呼吁同一件事，卻沒什么進(jìn)展。“為什么我六七年前談的問題，現(xiàn)在都還存在？光我們業(yè)內(nèi)幾個人在嚷嚷，外圍總沒突破。”
從1970年代我國探索建設(shè)污水處理廠至今，已有四十余年。污泥問題從無到有，從僅有少數(shù)業(yè)內(nèi)人士關(guān)注到逐步進(jìn)入公眾視野。包括王洪臣在內(nèi)的一群污泥專家，就這樣一面高聲“嚷嚷”，一面搖頭嘆氣，走過了一個五年，又一個五年。
“水十條”污泥目標(biāo)難達(dá)？
六七年前，離任北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司（以下簡稱“北排”）總工程師的王洪臣“嚷嚷”要解決污泥處理處置問題，結(jié)果讓他很失望。
2012年，“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃提出，到2015年，直轄市、省會城市和計劃單列市的污泥無害化處理處置率達(dá)到80%，其他設(shè)市城市達(dá)到70%。
名詞解釋
污泥是污水處理后的產(chǎn)物，含水率高，富含各類有毒有害物質(zhì)，需進(jìn)行穩(wěn)定化、減量化、無害化、資源化的處理處置。至2010年底，全國污泥產(chǎn)生量達(dá)到3000萬噸（含水率80%）。住建部曾表示，截至2014年底，中國近50%的城市污泥未做到無害化處理。
而現(xiàn)實是，這一目標(biāo)沒完成。“昨天大家還在討論，當(dāng)時把目標(biāo)說高了。”2016年5月19日，中科院地理科學(xué)與資源研究所環(huán)境修復(fù)中心主任陳同斌告訴南方周末記者，他正參與撰寫污泥處理處置“十三五”規(guī)劃。
這是污泥業(yè)內(nèi)一件預(yù)料之中的壞消息。目標(biāo)提出一年后，中國環(huán)境報就刊文稱，我國80%的污泥沒得到有效處置，由于成本過高，“十二五”污泥處置目標(biāo)很難完成。類似的新聞，幾乎每年來一次。直到2015年末，住建部有關(guān)負(fù)責(zé)人在一次污泥行業(yè)會議上公開承認(rèn)完成率非常低。
陳同斌希望把“十三五”目標(biāo)定低一點(diǎn)，但2015年出臺的“水十條”已經(jīng)給了說法：地級及以上城市污泥無害化處理處置率應(yīng)于2020年底前達(dá)到90%以上。
多位污泥行業(yè)專家表示擔(dān)心，這一目標(biāo)會在四年后再次落空。畢竟，污泥問題已是歷史遺留的“老大難”。
“中央批示了好多次。”中國城鎮(zhèn)供水排水協(xié)會排水專業(yè)委員會主任、北排原總經(jīng)理楊向平說。
最近一次批示是2015年1月。針對媒體報道北排“白天治污水、夜里排污泥”，一位國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)要求環(huán)保部、住建部組成工作組，會同北京、河北調(diào)查核實。“堅決制止跨區(qū)域偷排有毒污泥行為，以‘零容忍’依法處理責(zé)任者。”
批示傳達(dá)了，責(zé)任者處理了，污泥問題依舊。
行業(yè)內(nèi)常為污水處理廠喊冤：一出事就找廠長，但污泥是在處理城市污水過程中產(chǎn)生的，責(zé)任主體應(yīng)是各地政府。“廠長要背責(zé)任，卻沒有處理污泥的能力。就好像讓步兵團(tuán)去打炮，我去沒問題，但司令部得給我炮�。�”
據(jù)楊向平估算，解決污泥處理處置設(shè)施不足的問題需500億元資金，其中應(yīng)由國家拿出250億。“相對于污水處理動輒千億，250億很小很小。”
“不給錢也行，總得給點(diǎn)政策支持吧。”北京市市政工程設(shè)計研究總院原副總工程師杭世珺感嘆，污泥行業(yè)年年開七八次會，看起來熱鬧，呼吁的內(nèi)容卻大同小異：“為什么總開會？就是政策支持力度還不夠。解決污泥問題，還得政府想辦法。”
“讓中央領(lǐng)導(dǎo)知道”
楊向平和杭世珺都退休了。相識四十年，污泥是兩人見面時繞不過去的話題。
1970年代，如今北京市最大的污水處理廠——高碑店污水處理廠尚在小試科研階段，楊向平是管理方，杭世珺是設(shè)計方。那時的高碑店還是農(nóng)村，農(nóng)民將污水和污泥視作寶貝，污水拉走做農(nóng)灌，污泥搶去做農(nóng)肥。
整個1980年代，污泥都很受歡迎。“農(nóng)民要拉這點(diǎn)污泥還得走后門，錢給否不知道，至少得給點(diǎn)煙抽。”楊向平回憶。
不過，到了1990年代后期，污水處理廠的污泥越產(chǎn)越多。污泥去處已成問題，只能拉去遠(yuǎn)郊。一輛車載10噸泥，從高碑店一天要開走四五十輛運(yùn)泥車，而且漸漸只敢晚上開車。含水率80%的污泥就像稠粥，運(yùn)送時會沿途傾灑，還散發(fā)臭味。“從一開始搶著要，到后來老百姓都不讓你從那里經(jīng)過，污泥就是這樣成為問題的。”
廠里覺得困難，政府卻還沒注意到。“八九十年代我就一直嚷嚷，這污泥要處理，要建污泥處理廠，政府一直不拿錢。”
21世紀(jì)初，在大城市顯現(xiàn)的污泥圍城現(xiàn)象開始向中小城市蔓延。2003年，三峽庫區(qū)建設(shè)以后，17座污水處理廠在建設(shè)過程中沒有妥善規(guī)劃污泥的處理處置，引起當(dāng)?shù)夭粷M。
杭世珺當(dāng)時正在三峽做污水處理。國家計委（國家發(fā)改委前身）定下的原則是，所有污水處理廠的污泥進(jìn)填埋場，填埋場的滲濾液進(jìn)污水處理廠。“一考察就發(fā)現(xiàn)問題，污泥在填埋場擱不住，機(jī)器一碾過去像口香糖似的，把機(jī)器都弄癱瘓了。”
回到北京，杭世珺決定將污泥的事情揭一揭，“讓中央領(lǐng)導(dǎo)知道”。她發(fā)起一期民間沙龍，邀請王凱軍、王洪臣和剛從英國歸來的陳吉寧等專家共商污泥問題。討論結(jié)果形成《清華水業(yè)技術(shù)綠皮書》，向社會公開發(fā)布并呈至發(fā)改委和住建部。
綠皮書痛陳污泥處理處置問題首先源于管理體制上的混亂，責(zé)任主體不明確，污水處理廠作為事業(yè)單位，是為政府義務(wù)服務(wù)的附屬實施機(jī)構(gòu)，無法獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任；污泥處理運(yùn)行費(fèi)無著落，使得責(zé)任被旁置；政府對污泥監(jiān)管嚴(yán)重缺位，缺少系統(tǒng)規(guī)劃，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也缺乏科學(xué)性。“當(dāng)時措辭必須尖銳，行業(yè)里都不尖銳，引不起政府和社會的重視。”
時任北京市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院總工程師的王凱軍事后回憶，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)三次批示三峽庫區(qū)污泥問題。“對環(huán)境保護(hù)的問題，總理級別進(jìn)行批示，這是不太多見的。”據(jù)知情人士介紹，三峽庫區(qū)的污泥，到今天仍在處理，沒有找到很好的解決辦法。
藏在暗處的污泥問題終于被擺上臺面。可批示過后，杭世珺的感受是：“我們都急得冒煙了，政府還按兵不動。”
“緩兵之計”的政府苦衷
政府有政府的苦衷。
“那時候錢真緊張，管了污水，就顧不上污泥。”2016年5月20日，住建部城建司巡視員張悅坐在辦公室里，對南方周末記者回憶治理污泥的歷程。
還有幾個月，張悅就要退休了。他從1980年代初介入污水污泥領(lǐng)域，天津在唐山大地震后加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開始建設(shè)中國第一座大型生活污水處理廠，當(dāng)時張悅在中國市政工程華北設(shè)計研究院工作。“坦率地說，那個年代所有裝備都自己設(shè)計制造，包括污泥厭氧消化的全套設(shè)備，但是運(yùn)行情況不是很理想。”
2000年，建設(shè)部、國家環(huán)境保護(hù)總局、科技部印發(fā)《城市污水處理及污染防治技術(shù)政策》，張悅參與制定。他將16年前的政策中與污泥相關(guān)的章節(jié)投影在辦公室墻面上，一字一句地講起當(dāng)時的考量。
政策規(guī)定，日處理能力在10萬噸以上的污水處理廠產(chǎn)生的污泥，宜采取厭氧消化工藝進(jìn)行處理；10萬噸以下的，可進(jìn)行堆肥處理和綜合利用。
“宜處理、可處理，都是很弱的提法，基本沒做強(qiáng)制性要求。”當(dāng)時主管部門考慮的是，有限的資金究竟先用來干什么。
答案是先治理污水。“污水的污染是流動性的，會對飲用水源產(chǎn)生很負(fù)面的影響。”
而要處理污泥，總投資要增加30%。“當(dāng)時的考慮，有這個錢的話更多要推動污水處理廠和管網(wǎng)的建設(shè)，先把污水問題解決了。此前的污泥消化設(shè)施運(yùn)行并不好，當(dāng)時覺得，如果一定強(qiáng)制大家做污泥消化，有可能達(dá)不到投資效果，還會分散建污水處理管網(wǎng)的精力。”
政策還規(guī)定，經(jīng)過處理后的污泥，達(dá)到穩(wěn)定化和無害化要求的，可農(nóng)田利用；不能農(nóng)田利用的污泥，應(yīng)按有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行衛(wèi)生填埋處置。
“我們也料到，結(jié)果就是大家普遍采用最后一句話——填埋處置。因為這樣最省事，至少把污染固定住了。只是躲得過初一，躲不過十五。”
填埋并非最合適的污泥處置方式，不僅占用土地，還極易造成二次污染。住建部開始組織專家制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，探索污泥處理處置的技術(shù)路線。
2009年前后，住建部出臺了一系列泥用標(biāo)準(zhǔn)，涉及園林綠化、單獨(dú)焚燒、土地改良、農(nóng)業(yè)、制磚等。陳同斌參與了每一個標(biāo)準(zhǔn)的制定。他評價這些標(biāo)準(zhǔn)對污泥處理處置起到了規(guī)范作用，但也有一些內(nèi)容不能落地。
引起行業(yè)內(nèi)更大爭議的是2011年住建部和發(fā)改委出臺的《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置技術(shù)指南（試行）》。幾乎所有技術(shù)都被列入其中，除了提出安全環(huán)保、循環(huán)利用、因地制宜等基本原則，“指南”并未向地方指明什么是最佳的污泥處理處置方案。
“指南指得好啊，東西南北全給你指一遍。”這已成為污泥業(yè)內(nèi)一句經(jīng)典玩笑。
“指南指南，要有南！這是我三十年苦苦搞的事情。”張悅坦承，他當(dāng)時對該采取何種技術(shù)路線也感到困惑，國外成熟的技術(shù)不一定適合中國，不能直接拿來就用。“所以我們的指南只能是四平八穩(wěn)，把壓力往下傳導(dǎo)，讓地方政府去‘因地制宜’自己想辦法。”。
多年前環(huán)保部就曾與住建部商議，要求加大對污泥問題的處罰力度，張悅提出還是要給點(diǎn)時間，加快研究適合中國特點(diǎn)的污泥處理處置技術(shù)路線。
施加壓力不難，張悅擔(dān)心的是，如果不指明一條出路就給地方加壓，病急亂投醫(yī)，說不定產(chǎn)生新的問題，對環(huán)境危害更大。“就像擠牙膏，前面的口子沒擰開你還使勁擠，只能從屁股后面鉆出來。”
給污泥找出路
污泥處理處置的困難是此一時，彼一時。
近幾年關(guān)注度的提高，污泥處理處置已進(jìn)入政府視野，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，資金不再是最棘手問題。技術(shù)路線之爭也趨于塵埃落定，消化、堆肥、干化、焚燒這四大國際主流的技術(shù)路線在國內(nèi)都逐步得以應(yīng)用。
現(xiàn)在，專家們頭疼的是，有什么方法能消納每天源源不斷產(chǎn)生的大量污泥。“國外的鏈條是暢通的，中國的污泥鏈條總走不通，缺政策。”杭世珺說，“光一個兩毛五的電價補(bǔ)貼，還是我們費(fèi)勁爭取來的。”
理論上，污泥可以協(xié)同發(fā)電，但由于熱值過低，電廠并不歡迎污泥。2005年前后，國家為鼓勵廢棄物資源化利用，提出對廢棄物焚燒發(fā)電提供電價補(bǔ)貼。杭世珺等人通過住建部層層上報，將污泥加入名單中。
“污泥上電廠，這才有了依據(jù)。”國家這一政策是鼓勵資源化利用，但杭世珺當(dāng)時的首要目標(biāo)是給污泥找著出路。“不然污泥就憋在污水處理廠了，沒人替污泥著急。”
和填埋一樣，污泥焚燒也有自己的問題：成本過高，污染物可能轉(zhuǎn)移到大氣中。
從資源循環(huán)利用的角度出發(fā)，近年來，業(yè)內(nèi)逐步達(dá)成共識，鼓勵污泥回歸土地�？蛇@條路也走得異常吃力。
回歸土地的方式是將無害化處理后的污泥產(chǎn)物制成栽培基質(zhì)或肥料，進(jìn)行農(nóng)用、綠化或林用，為土壤提供氮磷鉀和有機(jī)質(zhì)。此時，污泥進(jìn)入了農(nóng)業(yè)部和林業(yè)部的管轄范疇，而部門利益沖突成為這條路上的絆腳石。
農(nóng)業(yè)部沒有明文規(guī)定污泥不能進(jìn)入土地，但只要是污泥生產(chǎn)大規(guī)模流通的商品農(nóng)用肥料，都不登記受理。一位農(nóng)業(yè)部肥料登記評審專家委員會成員告訴南方周末記者，委員會內(nèi)部兩派對污泥制肥的爭論比較大。“委員會一直在討論這個問題，有時候差點(diǎn)就要放開口子。”
有一次，楊向平和農(nóng)業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)一起座談，希望取得政策支持。農(nóng)業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)說，我們沒有明文反對污泥農(nóng)用，問題是農(nóng)業(yè)部不掌握哪股泥合格，哪股泥不合格。“污泥監(jiān)管職責(zé)不在我，出了食品安全問題責(zé)任又在我，那我干嘛允許你用？”
“還是部門保護(hù)。大部分城市污泥的重金屬含量比畜禽糞便還低，為什么不讓登記？畜禽糞便可以登記肥料，因為畜禽養(yǎng)殖業(yè)也歸農(nóng)業(yè)部管。”肥料行業(yè)一位資深專家義憤填膺。
“污泥直接農(nóng)用的路沒可能通的，現(xiàn)在我國這么關(guān)注土壤重金屬污染。”華南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院教授吳啟堂神情落寞，他已經(jīng)放棄打通這條路的努力，轉(zhuǎn)做間接農(nóng)用或林用的研究。
2016年5月31日，國務(wù)院發(fā)布《土壤污染防治行動計劃》（又稱“土十條”），亦鼓勵將處理達(dá)標(biāo)后的污泥用于園林綠化。在控制農(nóng)業(yè)污染部分，提及嚴(yán)禁將污泥直接用作肥料。陳同斌參與了“土十條”的制定，他告訴南方周末記者，這一規(guī)定并未對污泥土地利用提出新要求，也沒有設(shè)置新門檻，污泥在處理后能否農(nóng)用仍處于模糊狀態(tài)。
一些城市的綠化造林，已經(jīng)開始使用經(jīng)無害化處理的污泥肥料，湖北襄陽等地還利用污泥產(chǎn)出的“生物碳土”，在沙荒地和封場的垃圾填埋場上營造出一片片“移動森林”。張悅的辦公桌上就擺著一袋污泥制成的園林用肥。他相信，污泥林用的路能走通，并特別稱贊利用污泥產(chǎn)品和容器苗結(jié)合的種樹方式，還興致頗高地編了一段順口溜：“污泥關(guān)在籠子里，再不利用沒道理。污泥不下地，部門無爭議。種糧靠耕地，育樹靠污泥。”
問題出在公共管理
自信找著出路后，中央開始向地方施加壓力。2016年2月，環(huán)保部和住建部聯(lián)合發(fā)文，要求將污泥處理處置納入城鎮(zhèn)污水處理減排統(tǒng)一監(jiān)管，對各種不規(guī)范處理處置污泥的行為，將扣減該部分污泥對應(yīng)的城鎮(zhèn)污水處理化學(xué)需氧量和氨氮消減量。
不處理好污泥，就扣減排放總量。張悅解釋，這個政策的目的是和城市政府算賬，將污泥處理納入政績考核。地方政府有壓力，才會擔(dān)起主體責(zé)任。
“十二五目標(biāo)沒完成，我們有責(zé)任的。十三五一定要解決污泥問題！”張悅表示。
楊向平分析，污泥問題難解決，一個原因是涉及面廣。“處理設(shè)施建在哪都不受歡迎，即便建了，運(yùn)送污泥沿途也會產(chǎn)生騷擾。你把污泥處理了，只要資源化變成產(chǎn)品，還得回歸社會，和各個部門打交道，每個部門都有利益格局。”另一個原因是污泥問題比較隱性，難引起強(qiáng)烈關(guān)注。
因此，污泥問題“到國家層面排一排，總排不到重要工作上”。
“十一五”時，楊向平說污泥是個冷點(diǎn)，要爭取把它炒溫。到“十二五”，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)指南陸續(xù)出臺，他感覺污泥到了溫點(diǎn)，呼吁要給地方政府加壓。“現(xiàn)在壓力也有了，你看污泥多熱。要開鍋可能還得等到十四五，政府再給點(diǎn)政策支持。”
并非所有業(yè)內(nèi)專家都這么樂觀。王洪臣擔(dān)心，政府還沒有真正為污泥找著出路。“填埋沒地了，焚燒難以通過環(huán)評，農(nóng)業(yè)利用大家擔(dān)心有毒有害物質(zhì)，只有土壤改良和園林綠化，大家意見還較為統(tǒng)一。但是，需要改良的土地遠(yuǎn)離污泥，園林綠化也消納不了多少。美國全國污泥只有1%進(jìn)行土壤改良、3%用于園林綠化及林業(yè)利用，都不是主要出路。”
一位污泥行業(yè)專家認(rèn)為，光靠產(chǎn)生污泥的部門出政策無濟(jì)于事，解決污泥問題，必須高層協(xié)調(diào)所有利益相關(guān)方，通過妥協(xié)找到最大公約數(shù)。“污泥到底是不是個事？不是就干脆別理它。要是個事，怎么會幾個部委長達(dá)八九年意見不一致呢？”
在他看來，污泥問題能否解決，和五年規(guī)劃沒什么關(guān)系。“說一千道一萬，污泥問題出在公共管理。”
