地下管廊、海綿城市均補(bǔ)十幾億
杜濤
文章來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)
PPP示范項(xiàng)目的第二批，主要集中于地下管廊和海綿城市，結(jié)果已經(jīng)揭曉。
4月25日，財(cái)政部公布了進(jìn)入2016年中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)城市，分別是石家莊市、四平市、杭州市、合肥市、平潭綜合試驗(yàn)區(qū)、景德鎮(zhèn)市、威海市、青島市、鄭州市、廣州市、南寧市、成都市、保山市、海東市和銀川市。
同一天，財(cái)政部還公布了2016年中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市，分別是北京市、天津市、大連市、上海市、寧波市、福州市、青島市、珠海市、深圳市、三亞市、玉溪市、慶陽市、西寧市和固原市。
這次海綿城市的篩選是財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司、水利部規(guī)劃計(jì)劃司完成，地下管廊是由財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市建設(shè)司完成。
“對第二批的示范項(xiàng)目補(bǔ)貼比第一批只會(huì)高不會(huì)低，每個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)貼平均到十幾個(gè)億。”一位參加評選的專家人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。
財(cái)政部要求，示范項(xiàng)目在競爭性評審方面重點(diǎn)評審地方政府重視程度、目標(biāo)任務(wù)、建設(shè)運(yùn)營模式和PPP方案、配套措施等幾個(gè)方面。
其中PPP方案主要包括，財(cái)政部明確，試點(diǎn)工作中采取PPP模式操作項(xiàng)目投資占試點(diǎn)工作總投資比例，以及這些項(xiàng)目工程量占試點(diǎn)工作總工作量的比例(按地下綜合管廊長度計(jì)算);明確PPP實(shí)施基礎(chǔ)，包括是否吸引管線單位、建設(shè)方參與合作等;提出合理的政府和社會(huì)資本合作(PPP)方案，明確資源整合和打包方案，符合財(cái)政部PPP工作有關(guān)制度規(guī)范。
實(shí)際上，如果評選上示范項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目將獲得超過十億的直接補(bǔ)貼。所以不少地方還選擇了中介咨詢，以便讓自己更加專業(yè)。
財(cái)政部早在4月13日就發(fā)布了《關(guān)于開展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》。通知明確，將對地下綜合管廊試點(diǎn)城市給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，一定三年，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年5億元，省會(huì)城市每年4億元，其他城市每年3億元。對采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì) 10%。
按照財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，中央財(cái)政計(jì)劃三年內(nèi)投入超過102億元引導(dǎo)地方建設(shè)地下綜合管廊試點(diǎn)，拉動(dòng)社會(huì)資本投資約176億元，地方政府投資70億元。“每年被選的城市，直接的好處就是獲得超過十億的財(cái)政補(bǔ)貼資金，都是新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)容，早建、晚建都需要建設(shè)，提前解決了新型城鎮(zhèn)化面臨的部分問題，還有就是融資中，得到增信，示范項(xiàng)目在融資成本中會(huì)低1--2個(gè)點(diǎn)，在百億的投資中，融資成本低1到2個(gè)點(diǎn)還是很可觀的。
目前看來，排名在前10位的城市進(jìn)入2015年地下綜合管廊試點(diǎn)范圍，名單如下(按行政區(qū)劃序列排列)：包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州、廈門、十堰、長沙、�？凇⒘P水、白銀。“因?yàn)橛兄容^大的補(bǔ)貼，地方政府對這一塊還比較重視，比如廣東截至3月23日，廣州、梅州、中山、肇慶4個(gè)城市遞交了申報(bào)材料。廣州市得分第一。廣州作為廣東省推薦參加地下管廊示范項(xiàng)目評選，得分第一。”一位參加評選人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。
大岳咨詢總經(jīng)理金永祥看來，從宏觀上講管廊建設(shè)投資額大，不僅是完善城市地下設(shè)施完善城市功能的需要，也是穩(wěn)增長的需要。中國經(jīng)過幾十年的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施越來越健全，大規(guī)模投資的細(xì)分基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)越來越少，地下管廊是其中的一個(gè)。
而對地方政府來說，成為試點(diǎn)城市，首先可以得到中央政府十多億的建設(shè)資金補(bǔ)貼，其次有助于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，第三可以為地方政府的管廊項(xiàng)目增信并降低資金成本，第四完善城市功能，增強(qiáng)城市的吸引力，增加城市的增長后勁。
但是一位參加評選的專家也認(rèn)為，現(xiàn)在的地下管廊和海綿城市的評選有些片面，比如重技術(shù)、輕財(cái)務(wù)，雖然對規(guī)劃方案很重視，但對PPP模式和整個(gè)投融資以及項(xiàng)目管理，重視不夠。
PPP項(xiàng)目總監(jiān)問答錄—綜合管廊方面
來源： PPP產(chǎn)業(yè)大講堂
答：地下綜合管廊又被稱為“共同溝”，是指在城市地下建設(shè)集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫�的公共隧道，并進(jìn)行集中管理的大型綜合性市政基礎(chǔ)設(shè)施。地下綜合管廊的建設(shè)有利于解決傳統(tǒng)地下直埋管線所帶來的反復(fù)開挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問題。
答：根據(jù)住建部數(shù)據(jù)，50年地下綜合管廊的建設(shè)費(fèi)用為1.2億元每公里，50年地下直埋管線的建設(shè)費(fèi)用為0.73億元每公里。50年地下綜合管廊的維修運(yùn)行費(fèi)為0.4億元每公里，50年地下直埋管線的維修運(yùn)行費(fèi)為0.93億元每公里。與地下直埋管線相比，新建管廊的初始建設(shè)成本較高，但維修運(yùn)行費(fèi)用較小。地下綜合管廊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益隨著運(yùn)營期的增加而逐漸凸顯。
答：根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》和財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于開展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知》中的相關(guān)規(guī)定：(1)中央財(cái)政對地下綜合管廊試點(diǎn)城市給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助，一定三年。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為直轄市每年5億元，省會(huì)城市每年4億元，其他城市每年3億元，對采用PPP模式達(dá)到一定比例的，將按上述補(bǔ)助基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。試點(diǎn)城市由省級財(cái)政、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門聯(lián)合申報(bào)。同時(shí)，將對試點(diǎn)工作開展績效評價(jià)，并根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)罰。評價(jià)結(jié)果好的項(xiàng)目將按中央財(cái)政補(bǔ)助資金基數(shù)的10%給予獎(jiǎng)勵(lì);(2)省級人民政府要加強(qiáng)地下綜合管廊建設(shè)資金的統(tǒng)籌，城市人民政府要在年度預(yù)算和建設(shè)計(jì)劃中優(yōu)先安排地下綜合管廊項(xiàng)目，并納入地方政府采購范圍。有條件的城市人民政府可對地下綜合管廊項(xiàng)目給予貸款貼息;(3)鼓勵(lì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)積極加大對地下綜合管廊建設(shè)的信貸支持力度。鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，為地下綜合管廊項(xiàng)目提供中長期信貸支持，積極開展特許經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)和購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)，加大對地下綜合管廊項(xiàng)目的支持力度;(4)將地下綜合管廊建設(shè)列入專項(xiàng)金融債支持范圍予以長期投資。支持符合條件的地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項(xiàng)目收益票據(jù)，專項(xiàng)用于地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目。
答：入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營單位交納入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，具體收費(fèi)水平要統(tǒng)籌考慮建設(shè)和運(yùn)營、成本和收益的關(guān)系。其中，入廊費(fèi)主要滿足前期建設(shè)回報(bào)要求，這部分主要通過可用性服務(wù)費(fèi)方式支付;日常維護(hù)費(fèi)主要滿足管廊運(yùn)營維護(hù)回報(bào)要求，這部分主要通過運(yùn)營績效服務(wù)費(fèi)方式支付。結(jié)合地下綜合管廊項(xiàng)目前期建設(shè)費(fèi)用高、后期運(yùn)營費(fèi)用低的特點(diǎn)，在選取社會(huì)資本時(shí)投報(bào)費(fèi)用標(biāo)的設(shè)計(jì)重點(diǎn)應(yīng)考慮可用性服務(wù)費(fèi)。
答：根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金 [2014] 113號)的要求，PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。地下綜合管廊可向各入廊管線單位收取相關(guān)費(fèi)用，屬于準(zhǔn)經(jīng)營類的項(xiàng)目，一般可采取可行性缺口補(bǔ)助方式來設(shè)計(jì)項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制�？紤]到國內(nèi)地下綜合管廊實(shí)際運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)較少，未來入廊管線單位收費(fèi)情況并不明確，也可以考慮采取政府付費(fèi)方式向項(xiàng)目公司購買地下綜合管廊服務(wù)，保證項(xiàng)目公司合理收益，提高社會(huì)資本參與的積極性。
答：由于地下綜合管廊PPP項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益所需要的時(shí)間較長，相應(yīng)的PPP項(xiàng)目的特許權(quán)期也應(yīng)適當(dāng)增加。與道路等其他基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目相比，地下綜合管廊的特許權(quán)期一般建議不低于25年，可設(shè)置為28到30年。經(jīng)社會(huì)資本和地方政府協(xié)商同意的，也可延長到30年以上。
答：地下綜合管廊集中修建，里面鋪設(shè)各種市政管線，包括水、電、氣、熱、通信等，各管線分別屬于不同的使用單位和所有人，其中有國企也有私企，有央企也有地方企業(yè)，協(xié)調(diào)難度很大。對管線建設(shè)單位而言，入廊的短期效益并不明顯，減少管線重置等長期效益在未來才能顯現(xiàn)出來，造成管線單位入廊的積極性不高。為解決入廊難的問題，建議在PPP 綜合管廊項(xiàng)目的實(shí)施初期，成立包括市政府領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政、發(fā)改等部門負(fù)責(zé)任的項(xiàng)目推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組。由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)出面會(huì)同各部門單位建立協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，明確各部門單位的相關(guān)聯(lián)系人、責(zé)任人，定期召開聯(lián)席會(huì)議，并于合適的時(shí)間節(jié)點(diǎn)簽署各管線使用單位的入廊協(xié)議。同時(shí)，牽頭單位需向電力、排水、燃?xì)�、通信等單位明確，在即將建成綜合管廊的區(qū)域中，凡是已經(jīng)在管廊中預(yù)留管線位置的，相關(guān)管線單位不得再另行安排管廊以外的管線位置。對于在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。
答：入廊費(fèi)一般采取“直埋成本法”，即管線單位承擔(dān)的管廊使用費(fèi)原則上不超過直接敷設(shè)的成本。入廊費(fèi)可一次性繳納，但考慮到數(shù)額較大，為增加管線單位的積極性，入廊費(fèi)也可分年繳納。日常維護(hù)費(fèi)一般采取“空間比例法”，即由管線單位按照其所使用入廊管線所占空間(包括管線凈空間和管線操作空間)占用地下綜合管廊總空間的比例，對全部的管廊日常維護(hù)費(fèi)用進(jìn)行分?jǐn)偂?/p>
答：財(cái)政部文件指出，為確保示范項(xiàng)目操作規(guī)范和高效，必要時(shí)可聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助和積極發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用。發(fā)改委的文件中也提出了積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機(jī)構(gòu)在PPP 項(xiàng)目中的積極作用，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性、項(xiàng)目管理的專業(yè)性以及項(xiàng)目實(shí)施效率。綜合管廊PPP項(xiàng)目商務(wù)條件復(fù)雜，聘請中介咨詢機(jī)構(gòu)可彌補(bǔ)政府部門在經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識上的欠缺，幫助政府理順項(xiàng)目邊界條件，保障政府部門的正當(dāng)利益。
答：由于入廊費(fèi)、管理維護(hù)費(fèi)用的收取涉及多個(gè)管線單位，包括供水、熱力、電力、通信、廣播電視、燃?xì)�、排水等等，每個(gè)單位的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)各有不同，需要由政府物價(jià)管理部門同各管線單位溝通協(xié)商確認(rèn)，并下發(fā)物價(jià)標(biāo)準(zhǔn)文件。僅通過入廊費(fèi)、管理維護(hù)費(fèi)用無法回收投資的地下綜合管廊項(xiàng)目，政府應(yīng)適當(dāng)設(shè)立可行性缺口補(bǔ)貼機(jī)制，保證社會(huì)資本在項(xiàng)目中取得基本的投資收益。由于地下綜合管廊建設(shè)PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營期較長，一般超過20年，在此期間隨著經(jīng)濟(jì)波動(dòng)物價(jià)會(huì)發(fā)生變化，因此物價(jià)定制部門需要事先制定好相關(guān)費(fèi)用的調(diào)價(jià)機(jī)制，約定調(diào)價(jià)公式和調(diào)價(jià)時(shí)間。
