馬駿 中國(guó)人民銀行研究局首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國(guó)金融學(xué)會(huì)綠色金融專業(yè)委員會(huì)主任
記者徐衛(wèi)星
構(gòu)建綠色政策體系，金融的地位和作用非同小可。中國(guó)人民銀行研究局首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國(guó)金融學(xué)會(huì)綠色金融專業(yè)委員會(huì)主任馬駿在接受本報(bào)記者專訪時(shí)表示，實(shí)現(xiàn)政策綠色化應(yīng)該更多地研究建立一系列包括綠色金融政策體系在內(nèi)的、以市場(chǎng)主體激勵(lì)機(jī)制為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)政策，來(lái)引導(dǎo)企業(yè)、消費(fèi)者等參與主體更多地生產(chǎn)和消費(fèi)綠色產(chǎn)品，減少對(duì)污染性產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：近年來(lái)全國(guó)出現(xiàn)了大面積霧霾天氣，有人認(rèn)為，空氣污染嚴(yán)重是環(huán)保部門沒(méi)有制定足夠嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，您如何看？
馬駿：迄今為止，環(huán)保部門和許多環(huán)境方面的學(xué)者專家已經(jīng)提出了大量具體的治理措施，僅北京就提出了80多項(xiàng)措施。這些措施大部分屬于技術(shù)性的末端治理手段，如脫硫脫硝、提高汽車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)和油品標(biāo)準(zhǔn)、加速黃標(biāo)車報(bào)廢等。并且在實(shí)際操作中，還有許多減排手段是行政性的，包括關(guān)停工廠、工地和汽車限行。
但是研究表明，如果不解決一些更加深層次的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，例如重工業(yè)比重太高、清潔能源占總能源消費(fèi)的比重太低、交通出行中公路交通的比重太高、地區(qū)之間環(huán)境污染的外部性等問(wèn)題，而僅僅依靠末端手段，那么北京、上海，乃至全國(guó)的PM2.5減排政策效果只能達(dá)到中長(zhǎng)期減排目標(biāo)的一半左右。而且過(guò)度使用行政手段，對(duì)經(jīng)濟(jì)的短期沖擊很大，難以起到推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：導(dǎo)致目前高污染的經(jīng)濟(jì)、能源和交通結(jié)構(gòu)的深層次原因是什么？
馬駿：過(guò)去，太多的投資進(jìn)入到了這些污染性的經(jīng)濟(jì)、能源和交通項(xiàng)目，而投資于環(huán)境治理、節(jié)能、清潔能源、清潔交通、清潔建筑等綠色產(chǎn)業(yè)的資金太少。剖析深層次原因至少有三個(gè)：
一是政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。即原本依靠市場(chǎng)機(jī)制是可以形成一個(gè)更有利于環(huán)境的資源配置和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的，但政府的政策干預(yù)了市場(chǎng)的作用，導(dǎo)致了高污染的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，如極低的工業(yè)地價(jià)、服務(wù)業(yè)稅負(fù)過(guò)高等，人為地鼓勵(lì)了高污染工業(yè)的過(guò)度發(fā)展，抑制了低污染服務(wù)業(yè)的發(fā)展。
二是市場(chǎng)失靈。由于污染的外部性，僅僅依靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法將這些外部性內(nèi)生化，導(dǎo)致污染性的投資、生產(chǎn)和消費(fèi)過(guò)度。然而目前，政策沒(méi)有著眼于糾正污染的外部性，導(dǎo)致污染性項(xiàng)目的盈利率過(guò)高、綠色項(xiàng)目普遍虧本。
三是企業(yè)和消費(fèi)者缺乏社會(huì)責(zé)任感。如果企業(yè)和消費(fèi)者在其目標(biāo)函數(shù)中除了利潤(rùn)和消費(fèi)享受最大化之外，還包括了對(duì)污染產(chǎn)品的厭惡或是對(duì)綠色產(chǎn)品的偏好，那么在同樣的市場(chǎng)價(jià)格之下，污染產(chǎn)品的產(chǎn)量和消費(fèi)量就會(huì)降低，綠色產(chǎn)品的產(chǎn)量和消費(fèi)量就會(huì)提高。但我國(guó)的問(wèn)題在于，由于許多機(jī)構(gòu)投資者不關(guān)心環(huán)保、企業(yè)的污染信息不公開(kāi)、環(huán)保宣傳教育不到位以及公眾輿論支持綠色經(jīng)濟(jì)的力度不夠等，使得企業(yè)和消費(fèi)者尚未形成生產(chǎn)和消費(fèi)綠色產(chǎn)品的氛圍。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：能否依靠行政性命令如強(qiáng)制性關(guān)停企業(yè)等手段推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型？
馬駿：行政性手段可以在短期內(nèi)降低污染性行業(yè)的產(chǎn)出以完成上級(jí)分配的“減排指標(biāo)”，但無(wú)法持續(xù)、有效地引導(dǎo)資源向綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。
我們認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性調(diào)整應(yīng)該使用經(jīng)濟(jì)手段，以改變投資者、企業(yè)和消費(fèi)者的激勵(lì)機(jī)制。這些經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)該包括提高資源稅稅率、開(kāi)征碳稅、大幅提高污染物排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、降低服務(wù)業(yè)的間接稅稅負(fù)、控制工業(yè)用地供給、大幅提高對(duì)清潔能源補(bǔ)貼占財(cái)政支出的比重、引入治理霧霾的區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制、建立綠色金融政策體系等。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：以京津冀地區(qū)為例，周邊地區(qū)排放是北京PM2.5的來(lái)源之一，其中河北是北京周邊地區(qū)排放的重要來(lái)源。如何讓河北環(huán)境污染外部性內(nèi)部化，應(yīng)采取怎樣的激勵(lì)政策？
馬駿：從理論上來(lái)講，要讓河北內(nèi)部化外部性，可以有兩種做法。一是負(fù)面激勵(lì)：即對(duì)河北的重工業(yè)征收嚴(yán)厲的稅費(fèi)或采取嚴(yán)厲的行政手段關(guān)停重工業(yè)企業(yè)，或要求安裝其無(wú)法承受的減排設(shè)施。這種做法雖然能夠達(dá)到減排的目的，但副作用是可能出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)大幅下降。如果河北沒(méi)有足夠的財(cái)力和能力來(lái)創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)，這種負(fù)面激勵(lì)就會(huì)受到抵制，甚至可能達(dá)不到效果。
二是正面激勵(lì)：即讓北京補(bǔ)貼河北，幫助河北企業(yè)安裝減排設(shè)施、將燃煤發(fā)電改為天然氣發(fā)電等。由于有了北京的補(bǔ)貼，河北企業(yè)的減排獲得了更大的獎(jiǎng)勵(lì)，會(huì)傾向于加大減排的力度，從而達(dá)到內(nèi)部化其污染的效果。這樣，許多河北企業(yè)可以繼續(xù)運(yùn)行，避免大規(guī)模的失業(yè)，同時(shí)達(dá)到了減排的目的，還可以降低整個(gè)京津冀的減排成本和北京本身的減排成本。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：目前，綠色項(xiàng)目的盈利能力弱，社會(huì)資本進(jìn)入綠色行業(yè)的意愿不強(qiáng)，可否依靠政府財(cái)政支持？
馬駿：在目前市場(chǎng)價(jià)格體系和企業(yè)的目標(biāo)函數(shù)之下，企業(yè)傾向于對(duì)污染性產(chǎn)業(yè)過(guò)度投資，而對(duì)綠色項(xiàng)目投資過(guò)少。許多綠色項(xiàng)目面臨融資難、融資貴的困境。有人說(shuō)，既然社會(huì)資本不太愿意或難以進(jìn)入綠色行業(yè)，政府就應(yīng)該投資。但是，單靠公共財(cái)政來(lái)發(fā)展是不現(xiàn)實(shí)的。
各種研究表明，我國(guó)未來(lái)每年綠色投資的需求達(dá)到2萬(wàn)億～4萬(wàn)億元人民幣，而政府財(cái)政每年只能拿出3000億元左右來(lái)投資。即使用保守估計(jì)的每年兩萬(wàn)億元綠色投資需求作為基數(shù)來(lái)計(jì)算，財(cái)政資金最多只能提供15%的綠色投資，85%以上的綠色投資必須來(lái)自社會(huì)資本。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：如何有效引導(dǎo)投資結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向綠色轉(zhuǎn)型？
馬駿：我們認(rèn)為，應(yīng)該大力發(fā)展綠色金融，建立一個(gè)激勵(lì)綠色投資的政策體系，動(dòng)員和引導(dǎo)大量社會(huì)資本投入到綠色產(chǎn)業(yè)中，才能有效推動(dòng)投資結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向綠色轉(zhuǎn)型。
今年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，第45條首次明確提出要建立綠色金融體系。其中，提到要用貼息、擔(dān)保等方式來(lái)推動(dòng)綠色信貸，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)基金、綠色債券市場(chǎng)、綠色股票指數(shù)和相關(guān)投資產(chǎn)品，在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域建立強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，建立強(qiáng)制性的上市公司環(huán)境信息披露機(jī)制等。這些舉措將有效提高金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)向綠色產(chǎn)業(yè)配置資源的動(dòng)力，減少金融體系向污染性產(chǎn)業(yè)的投資。以貼息為例，貼息3%就可以撬動(dòng)100%的貸款本金，也就是用一塊錢的政府資金撬動(dòng)33塊錢的社會(huì)資本投資綠色產(chǎn)業(yè)。
中國(guó)環(huán)境報(bào)：今后綠色金融政策應(yīng)在哪些方面著力？
馬駿：根據(jù)我們提出的理論框架表明，綠色金融政策需要在四個(gè)方面努力：提高綠色投資回報(bào)率、降低污染投資回報(bào)率、提高投資者的社會(huì)責(zé)任感、提高消費(fèi)者對(duì)綠色產(chǎn)品的偏好。
在理論和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)分析的基礎(chǔ)上，我們對(duì)建立中國(guó)綠色投資政策體系提出以下建議：1.發(fā)行綠色債券，成立中國(guó)綠色銀行；2.完善對(duì)綠色項(xiàng)目的財(cái)政貼息機(jī)制；3.銀行和評(píng)級(jí)公司在項(xiàng)目評(píng)估中引入環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素，完善綠色信貸體系；4.建立環(huán)境成本估算體系；5.建立上市公司的環(huán)保社會(huì)責(zé)任規(guī)范和信息披露機(jī)制；6.成立中國(guó)的綠色投資者網(wǎng)絡(luò)；7.通過(guò)環(huán)境宣傳教育，提高消費(fèi)者對(duì)綠色產(chǎn)品的消費(fèi)偏好。
