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一年以來(lái)，PPP模式受到政府重視繼而被大力推廣。一方面，我國(guó)處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，存在大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)需求，在政府債務(wù)受限的情況下，引入社會(huì)資本成為一種選擇。另一方面，PPP項(xiàng)目的收益比較穩(wěn)定，對(duì)于長(zhǎng)期投資者而言是理想的投資標(biāo)的。那么PPP在我國(guó)落地生根的過(guò)程中還需要注意哪些問(wèn)題？其下一階段的發(fā)展?fàn)顩r如何？為此，本報(bào)記者專(zhuān)訪(fǎng)了元亨祥經(jīng)濟(jì)研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)主任、民生證券研究院執(zhí)行院長(zhǎng)管清友和元亨祥經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)程芳。 PPP是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物 政府和社會(huì)資本尚需推廣時(shí)間 記者：近一年來(lái)，從中央到地方，從政府到市場(chǎng)，PPP的關(guān)注度與日俱增，您認(rèn)為PPP走紅的原因是什么？ 管清友：中國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)需求，而在政府債務(wù)受限的情況下，以政府為主導(dǎo)的融資模式已經(jīng)不再適用，引入社會(huì)資本是唯一的選擇。對(duì)政府而言，推廣PPP模式有助于緩解地方債務(wù)擴(kuò)張，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)項(xiàng)目，有助于減少地方政府增量債務(wù)。 程芳：對(duì)社會(huì)資本而言，參與PPP項(xiàng)目能獲得穩(wěn)定且長(zhǎng)期的收益。房地產(chǎn)不再是無(wú)風(fēng)險(xiǎn)投資標(biāo)的，制造業(yè)處于去杠桿、去產(chǎn)能階段，實(shí)體部門(mén)面臨資產(chǎn)配置荒，而PPP項(xiàng)目的收益較為穩(wěn)定，且回報(bào)期限長(zhǎng)、能鎖定未來(lái)收益，對(duì)于追求穩(wěn)健收益的長(zhǎng)期投資者而言是較為理想的投資標(biāo)的。但客觀(guān)來(lái)講，PPP模式在中國(guó)尚處于起步階段，未來(lái)有較大增長(zhǎng)空間。 記者：根據(jù)您年初的一份報(bào)告，各地雖然推出了一大批PPP項(xiàng)目，但實(shí)際簽約率可能不足兩成，您認(rèn)為導(dǎo)致這種情況的原因是什么？ 管清友：一是政府部門(mén)和社會(huì)資本需要時(shí)間熟悉PPP模式。PPP項(xiàng)目涉及融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、豁免移交與項(xiàng)目結(jié)束后與政府的交接等，相比于普通政府項(xiàng)目而言更加復(fù)雜，地方政府與社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的具體操作流程缺乏了解，阻礙了PPP項(xiàng)目的推廣。因缺少全國(guó)統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目庫(kù)、政府部門(mén)與社會(huì)資本方之間對(duì)特定項(xiàng)目存在信息不對(duì)稱(chēng)等，PPP項(xiàng)目推廣存在時(shí)滯性，社會(huì)資本短期內(nèi)難以有效續(xù)接政府投資。 此外，目前很多PPP項(xiàng)目的收益率吸引力不高。我國(guó)以間接融資為主，企業(yè)難以在資本市場(chǎng)上獲得低成本的資金，但目前貸款利率高企，一般貸款加權(quán)平均利率為6.01%，而與PPP項(xiàng)目周期匹配的長(zhǎng)期貸款利率更高。由于PPP的公共服務(wù)屬性，社會(huì)資本只能從投資中得到合理而非超額的收益，收益率通常在8%~10%，相對(duì)于融資成本而言并不高。 程芳：PPP的制度環(huán)境還不夠完善。2011年亞洲開(kāi)發(fā)銀行一份PPP制度環(huán)境成熟度的評(píng)估報(bào)告中，中國(guó)得分49.8分，與PPP應(yīng)用成熟的國(guó)家，如澳大利亞(92.3分)和英國(guó)(89.7分)差距很大。政府信用風(fēng)險(xiǎn)、定價(jià)機(jī)制不完善、缺乏以立法形式對(duì)社會(huì)資本利益的保障等，都使得社會(huì)資本對(duì)PPP存在的眾多不確定性心存戒備。 PPP的發(fā)展環(huán)境正在加速改善 或集中在周期長(zhǎng)、收益穩(wěn)定的領(lǐng)域 記者：近半年中央推出了一系列的支持和試點(diǎn)政策，PPP的簽約速度有沒(méi)有明顯的改善？有沒(méi)有比較成功的案例？ 管清友：有，近半年來(lái)各地簽約的速度明顯加快，新疆、山東等地簽了不少好項(xiàng)目，比如我們此前調(diào)研過(guò)的濟(jì)青高鐵濰坊段的PPP項(xiàng)目，計(jì)劃融資40億元，結(jié)果吸引到接近10倍的資金投標(biāo)，顯示出資產(chǎn)配置荒下社會(huì)資本的熱情空前高漲。主要原因是在政策和市場(chǎng)力量的推動(dòng)下，PPP的發(fā)展環(huán)境正在加速改善。 記者：目前的PPP項(xiàng)目主要集中在哪些領(lǐng)域？從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，未來(lái)哪些領(lǐng)域的公共項(xiàng)目適合采用PPP模式？ 程芳：目前已推出的項(xiàng)目按投資額占比來(lái)看，主要集中在交通設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、水利工程、污水處理和垃圾處理等領(lǐng)域。已簽約項(xiàng)目中，交通設(shè)施、污水處理和垃圾處理3類(lèi)項(xiàng)目投資額占比較高。 英國(guó)是較早采用PPP模式開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)家，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，交通設(shè)施項(xiàng)目收益穩(wěn)定、回報(bào)周期長(zhǎng)，未來(lái)在PPP項(xiàng)目中仍將占有相當(dāng)比例。目前，教育和醫(yī)療由政府主導(dǎo)，財(cái)政對(duì)公立學(xué)校和公立醫(yī)院進(jìn)行補(bǔ)貼，未來(lái)降低準(zhǔn)入門(mén)檻、鼓勵(lì)社會(huì)資本參與是大勢(shì)所趨，兩者的收益穩(wěn)定、回報(bào)期限長(zhǎng)，對(duì)于追求穩(wěn)健收益的社會(huì)資本方而言也具有吸引力。 我國(guó)PPP的發(fā)展存在誤區(qū) 未來(lái)10年市場(chǎng)或超過(guò)10萬(wàn)億元 記者：從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，未來(lái)PPP在中國(guó)發(fā)展空間巨大，那么結(jié)合國(guó)際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)的實(shí)際情況，您認(rèn)為中國(guó)的PPP發(fā)展需要規(guī)避哪些問(wèn)題？ 管清友：如果和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)比，目前很多PPP其實(shí)還不算是真正的PPP，在很多關(guān)鍵性的問(wèn)題上，我們需要重新認(rèn)識(shí)，讓PPP名副其實(shí)。 第一，避免把PPP當(dāng)作一種單純的融資模式。PPP帶來(lái)的不只是社會(huì)資本，還包括出資方的知識(shí)技能、管理經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新能力、市場(chǎng)約束等“附加值”，應(yīng)把PPP當(dāng)作一種綜合的管理模式。 第二，避免把PPP當(dāng)作基建融資的主要來(lái)源，PPP只能作為基建融資的補(bǔ)充。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，PPP占基建融資的比例一般不會(huì)超過(guò)15%。 第三，避免把PPP當(dāng)作高收益投資標(biāo)的。PPP不僅為基建項(xiàng)目提供了新的融資來(lái)源，也為社會(huì)資本提供了新的投資標(biāo)的，但是PPP項(xiàng)目的公共服務(wù)屬性使得PPP絕不是過(guò)去“非標(biāo)”那樣的無(wú)風(fēng)險(xiǎn)高收益資產(chǎn)，而是適合長(zhǎng)期投資的微利項(xiàng)目。 程芳：從社會(huì)資本的角度來(lái)講，需關(guān)注兩個(gè)問(wèn)題。第一，不要把PPP當(dāng)作政府轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的工具。PPP模式強(qiáng)調(diào)了政府與社會(huì)資本的合作，兩者收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，需要將特定的風(fēng)險(xiǎn)分配給最善于管理這種風(fēng)險(xiǎn)的一方。第二，不要把PPP當(dāng)作新的地方融資平臺(tái)，重搞大規(guī)模刺激。PPP在引入私人資本的同時(shí)也引入市場(chǎng)約束，投資會(huì)更加注重效益，不再像過(guò)去融資平臺(tái)不計(jì)成本地投資，進(jìn)行大規(guī)模刺激。 記者：回到資本市場(chǎng)上來(lái)，您認(rèn)為PPP的發(fā)展能給未來(lái)的資本市場(chǎng)帶來(lái)哪些機(jī)會(huì)？ 管清友：我們國(guó)家一年有超過(guò)10萬(wàn)億元的公共建設(shè)或服務(wù)需求，保守估計(jì)，其中至少有10%都可以采用PPP模式，這意味著未來(lái)10年P(guān)PP市場(chǎng)將超過(guò)10萬(wàn)億元，這將給投資者帶來(lái)不可錯(cuò)過(guò)的機(jī)遇。第一，為養(yǎng)老金、保險(xiǎn)公司等長(zhǎng)期投資者提供投資機(jī)會(huì)。PPP項(xiàng)目往往具有回收周期長(zhǎng)、現(xiàn)金流穩(wěn)定等特點(diǎn)，與養(yǎng)老金、保險(xiǎn)公司等的投資需求完美匹配，對(duì)長(zhǎng)期投資者而言是較理想的配置型資產(chǎn)。第二，上市公司參與PPP項(xiàng)目。基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)項(xiàng)目將更多用PPP模式建設(shè)，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)模式比例縮小。為適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)模式的變化，已有上市公司參與到PPP項(xiàng)目中，如華夏幸福、巴安水務(wù)等。 程芳：10萬(wàn)億元PPP項(xiàng)目的背后還有很多萬(wàn)億級(jí)的市場(chǎng)。一是PPP融資服務(wù)。PPP模式應(yīng)用成熟的國(guó)家以債權(quán)融資為主，而中國(guó)的PPP項(xiàng)目主要為股權(quán)融資。債權(quán)融資能減少企業(yè)資本占用，降低企業(yè)成本，對(duì)于未來(lái)的PPP項(xiàng)目，債權(quán)融資是發(fā)展方向。二是PPP咨詢(xún)服務(wù)。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，PPP項(xiàng)目咨詢(xún)費(fèi)占項(xiàng)目總費(fèi)用的比例在1%左右。盡管咨詢(xún)服務(wù)費(fèi)用高，但因PPP業(yè)務(wù)與普通模式相比較為復(fù)雜，政府與企業(yè)仍有咨詢(xún)需求。隨著PPP模式的發(fā)展，目前PPP咨詢(xún)市場(chǎng)上的濟(jì)邦咨詢(xún)和大岳咨詢(xún)兩家寡頭難以滿(mǎn)足日益增加的需求，這為其它企業(yè)參與PPP咨詢(xún)服務(wù)提供了機(jī)會(huì)。
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