2014年以來，政府和社會資本合作（PPP）模式受到廣泛關(guān)注。國務(wù)院以及財(cái)政部、國家發(fā)改委等相關(guān)部委先后推出20余項(xiàng)文件，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。PPP模式在國內(nèi)已有幾十年的發(fā)展，但在環(huán)境領(lǐng)域，尤其是除市政污水、垃圾領(lǐng)域外，尚是新生事物。在環(huán)境領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式有利于拓寬環(huán)保投融資渠道，同時對環(huán)保投融資格局將產(chǎn)生較大影響，在推進(jìn)過程中也要充分考慮其自身特點(diǎn)。
一是公益性強(qiáng)。環(huán)境具有公共物品特性，環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目普遍缺乏收費(fèi)機(jī)制，資金投入的回報(bào)機(jī)制與渠道不健全，大部分不具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流。
二是復(fù)雜性強(qiáng)。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域面廣，涉及水、大氣、土壤、噪聲、生態(tài)保護(hù)等多個介質(zhì)與要素。環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目類型多，以水環(huán)境保護(hù)為例，包括飲用水保護(hù)、市政污水處理、農(nóng)村污水處理、流域環(huán)境綜合整治、湖泊環(huán)境保護(hù)、地下水污染防治等項(xiàng)目類型，不同類型的項(xiàng)目其環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)施技術(shù)路線均存在較大差異，資金來源和投資回報(bào)也較復(fù)雜且不固定。
三是技術(shù)性強(qiáng)。環(huán)保PPP項(xiàng)目投資、運(yùn)行管理等受工藝技術(shù)影響較為明顯，技術(shù)的專業(yè)化程度較高。以最常見的市政污水深度處理為例，從一級B提標(biāo)到一級A，技術(shù)方案可選用混凝過濾或人工濕地等。兩者在占地、基建、投資、管理（電耗、加藥、人工、維修）、效益等方面差異較大，需結(jié)合項(xiàng)目用地情況、自然條件、投資預(yù)算、管理水平、預(yù)期效益等綜合考慮。又如河道整治類項(xiàng)目，不同污染要素、污染程度和整治要求，相應(yīng)的技術(shù)路線差異較大，簡單的清淤工程，通常治標(biāo)不治本，需采取控制污染源、強(qiáng)化河道自凈能力甚至增加徑流等綜合措施，方案的設(shè)計(jì)直接影響著項(xiàng)目投資和施工組織。
這些特點(diǎn)也是造成當(dāng)前環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域公共產(chǎn)品和服務(wù)供給以政府為主、社會資本投入較少的原因之一。環(huán)境PPP項(xiàng)目要充分考慮上述特點(diǎn)，在推行PPP模式過程中，要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際及預(yù)期環(huán)境目標(biāo)，在保證環(huán)境效果的前提下，選擇經(jīng)濟(jì)可行的技術(shù)路線。
PPP模式是拓寬環(huán)境保護(hù)投融資渠道，實(shí)現(xiàn)社會資本與環(huán)境保護(hù)需求有效融合的重要途徑，大力推行政府和社會資本合作符合我國環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制創(chuàng)新的客觀需要。環(huán)境領(lǐng)域推行PPP模式會對環(huán)保投融資格局與政策帶來四個方面的主要影響。（一）環(huán)境公共服務(wù)領(lǐng)域社會資本投入將日趨占據(jù)主導(dǎo)。PPP模式將帶來以財(cái)政投資為主的公共服務(wù)投資格局向以社會資本為主的公共服務(wù)投資格局轉(zhuǎn)變，公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給渠道將進(jìn)一步拓寬。作為投融資模式重大創(chuàng)新與項(xiàng)目管理方式的重大轉(zhuǎn)變，PPP模式已成為加強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給質(zhì)量與效率的重要途徑，同時將有利于公共服務(wù)領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)市場進(jìn)一步開放。（二）運(yùn)作模式與投資回報(bào)機(jī)制將不斷創(chuàng)新。建立投資回報(bào)機(jī)制是環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目吸引社會資本投資的前提條件。絕大多數(shù)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，缺乏有效的盈利模式和投資回報(bào)機(jī)制，推行PPP模式，必須在項(xiàng)目運(yùn)作模式與投資回報(bào)機(jī)制方面開展創(chuàng)新。對公益性項(xiàng)目而言，除采用政府付費(fèi)方式外，還可鼓勵不同類型項(xiàng)目捆綁、資源組合開發(fā)等盈利模式創(chuàng)新。資源組合開發(fā)等創(chuàng)新模式可撬動社會資本環(huán)保投入，將成為籌措環(huán)境保護(hù)資金的新途徑。（三）環(huán)保資金使用將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾Ч麑?dǎo)向。按效付費(fèi)的資金使用方式能夠有效提升資金使用效率。推行環(huán)境績效合同服務(wù)，強(qiáng)化資金投入效果是順應(yīng)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的需要，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善為核心的重要舉措。推行環(huán)境績效合同服務(wù)，將更加強(qiáng)化資金投入的環(huán)境效果，資金投入績效將逐步與財(cái)政資金分配、政府付費(fèi)等掛鉤，財(cái)政資金使用將由買工程轉(zhuǎn)變?yōu)橘I服務(wù)，將推進(jìn)環(huán)境保護(hù)投資從規(guī)模型向效益型轉(zhuǎn)變，環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目重投資、輕效益的現(xiàn)象也將得到一定改觀。（四）PPP模式將促進(jìn)財(cái)政資金使用方式變革。我國傳統(tǒng)的財(cái)政環(huán)保專項(xiàng)支出方式，以項(xiàng)目建設(shè)階段的固定資產(chǎn)投資為主，且�？顚Ｓ茫坏酶淖冑Y金用途。在PPP模式下，按效付費(fèi)的資金使用方式是未來資金使用的方向，同時，政府財(cái)政資金投入將更加強(qiáng)化對社會資本的引導(dǎo)作用。為適應(yīng)PPP模式的特點(diǎn)與需求，財(cái)政環(huán)保專項(xiàng)資金在使用方式上需進(jìn)一步優(yōu)化，從補(bǔ)建設(shè)向補(bǔ)運(yùn)營轉(zhuǎn)變，在投資補(bǔ)助、貼息等方式的基礎(chǔ)上，將資金使用方式逐步擴(kuò)大到政府購買環(huán)保服務(wù)。
環(huán)境領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式需結(jié)合自身特點(diǎn)和實(shí)際，要重點(diǎn)明確和關(guān)注以下問題：（一）環(huán)境PPP項(xiàng)目推進(jìn)需分清輕重緩急。當(dāng)前我國正處于大規(guī)模環(huán)境污染治理階段，投資需求巨大，有限的資金難以解決所有環(huán)境問題。在當(dāng)前國家大力推廣PPP模式，利好PPP模式的政策不斷出臺的情況下，要避免盲動，不為PPP而PPP。環(huán)境PPP項(xiàng)目要突出重點(diǎn)，分清輕重緩解，確保與當(dāng)前環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)、投資方向保持一致，確保PPP項(xiàng)目的環(huán)境效益與本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善需求一致，將資金用于最為急需且具備條件實(shí)施的項(xiàng)目。（二）環(huán)境綜合整治項(xiàng)目尤其強(qiáng)調(diào)其可操作性。綜合整治類項(xiàng)目涉及面較廣，項(xiàng)目類型較多。有些地方在組織環(huán)境綜合整治類PPP項(xiàng)目過程中，存在貪大的錯誤思想，往往將污水處理、垃圾處置、湖泊保護(hù)、安全飲水、河道治理等不同領(lǐng)域和類型、不同實(shí)施主體的項(xiàng)目整合捆綁成一個項(xiàng)目實(shí)施，對選取確定社會資本方和項(xiàng)目融資都造成較大困難，嚴(yán)重降低了項(xiàng)目后續(xù)實(shí)施的可行性。（三）環(huán)境PPP模式推進(jìn)需加強(qiáng)政策引導(dǎo)和模式創(chuàng)新。環(huán)境領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式，有其自身的必然需求。若單靠政府提供，環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力和效率將非常有限，相關(guān)規(guī)劃確定的環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)也將難以得到保障。但目前很多地方普遍持觀望態(tài)度，其原因主要表現(xiàn)為：一是考慮這些環(huán)境問題是否必須要治理，若無明確的考核機(jī)制和具體要求，則實(shí)施的積極性將受到較大影響。二是推進(jìn)PPP模式，能否獲得國家政策和資金支持，若無明確的支持政策，其積極性也將隨之降低。三是受地方財(cái)政支付能力制約。環(huán)境領(lǐng)域普遍公益性較強(qiáng)，推行PPP模式，一方面需政府通過財(cái)政資金支持政策、金融支持政策等進(jìn)行引導(dǎo)，提高社會資本和地方的積極性。另一方面要針對投資回報(bào)機(jī)制缺乏的現(xiàn)狀，在價格、收費(fèi)、補(bǔ)貼等政策難以到位的情況下，考慮采取治標(biāo)的思路，推進(jìn)投資回報(bào)機(jī)制與模式創(chuàng)新。（四）加強(qiáng)監(jiān)管是環(huán)境PPP項(xiàng)目發(fā)揮環(huán)境效益的關(guān)鍵。有別于市政、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目需要強(qiáng)有力的監(jiān)管措施方可保障環(huán)境效益發(fā)揮。尤其是涉及采用資源組合開發(fā)模式的環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目，在合同設(shè)計(jì)階段就要明確相關(guān)監(jiān)管要求，以確保社會資本對PPP項(xiàng)目的運(yùn)行投入。一是對資源組合開發(fā)模式PPP項(xiàng)目，采取環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目前置的方式，在社會資本實(shí)施資源開發(fā)項(xiàng)目之前，必須建成且保證環(huán)境PPP項(xiàng)目的正常運(yùn)行。二是環(huán)境PPP項(xiàng)目要著力構(gòu)建基于績效的付費(fèi)機(jī)制，根據(jù)污染防治效果或環(huán)境效益進(jìn)行付費(fèi)，確保項(xiàng)目實(shí)施的環(huán)境效果。三是定期開展PPP項(xiàng)目績效評價，形成評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，根據(jù)評價結(jié)果，依據(jù)合同約定對價格或補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整。績效評價不應(yīng)只對社會資本方，更要將政府履約納入績效評價體系，加強(qiáng)政府履責(zé)。四是建立獨(dú)立、透明、可問責(zé)、專業(yè)化的政府和社會資本合作項(xiàng)目監(jiān)管體系，實(shí)行信息公開，鼓勵公眾參與，形成多方參與的監(jiān)督機(jī)制。（五）環(huán)境PPP項(xiàng)目要更加關(guān)注供給質(zhì)量和效率的提高。按照財(cái)政部推進(jìn)PPP模式的有關(guān)要求，采用PPP模式的項(xiàng)目要從定量和定性兩個方面開展物有所值評估。定量評估重點(diǎn)關(guān)注PPP模式是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。定性評估重點(diǎn)關(guān)注PPP模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等。對于環(huán)境PPP項(xiàng)目而言，其最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善，在當(dāng)前環(huán)保投資效率不高的情況下，要更加強(qiáng)化PPP模式下能否帶來環(huán)境公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提高，以及提高供給質(zhì)量和效率的相關(guān)措施。要將供給質(zhì)量（效果）和全生命周期成本結(jié)合起來，要考慮同等質(zhì)量和效果前提下的財(cái)政支出成本差異，而非將兩者割裂和孤立。
隨著PPP相關(guān)政策文件的不斷推出，國家層面對于PPP模式的定位及戰(zhàn)略意義也逐漸清晰，相較于傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資模式和運(yùn)營模式的定位，中央政府提出的政府和社會資本合作(PPP)模式似乎有著更多內(nèi)涵。結(jié)合我國當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和改革進(jìn)程，PPP模式已經(jīng)與推動政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)財(cái)政體制改革、嚴(yán)控地方政府性債務(wù)、激發(fā)市場活力、創(chuàng)新重大項(xiàng)目融資模式等內(nèi)容緊密聯(lián)系在一起，在具體運(yùn)用中PPP模式將會出現(xiàn)諸多新的特點(diǎn)，隨之而來的新問題也會逐漸顯現(xiàn)。
一、政府發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變
黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院辦公廳于2013年9月26日發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2013]96號)，提出進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)。隨后，黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，PPP模式開始成為政府轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，推進(jìn)政治體制改革、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的重要手段。轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)等要求的不斷提出，依法治國、簡政放權(quán)等理念的不斷強(qiáng)化，使得地方政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展，推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域面臨新的形式。
(一)積極影響
思路的轉(zhuǎn)變、政策的完善促進(jìn)著PPP模式的大力推廣和運(yùn)用，一方面有利于各級地方政府?dāng)[脫過去在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域中集投資方、建設(shè)方、運(yùn)營方等諸多身份于一身，負(fù)債建設(shè)卻又難以保障效率的尷尬境地，由“建設(shè)者”向“購買者”的轉(zhuǎn)變有利于政府更加科學(xué)合理進(jìn)行決策，并提高監(jiān)管動力和效率;另一方面通過引入適格的社會資本，可以推動基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，提高公共服務(wù)效率，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展并減少財(cái)政投資壓力。
(二)消極影響
隨著地方政府及相關(guān)職能部門在具體事務(wù)和項(xiàng)目中的角色發(fā)生變化，以及新政策、新環(huán)境的不斷影響，勢必會在一定程度上影響PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，以及增加政府、社會資本和金融機(jī)構(gòu)的溝通成本�；赑PP模式產(chǎn)生的新問題，需要各方進(jìn)一步的磨合與協(xié)調(diào)，這將會是這一階段項(xiàng)目推進(jìn)和工作落實(shí)遇到的最大困難。
二、財(cái)政和預(yù)算體制的改革
隨著政府財(cái)政改革的不斷推進(jìn)，中期預(yù)算制度的進(jìn)一步落實(shí)，各級地方政府的“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”的不匹配問題將會得到一定緩解，在此基礎(chǔ)上針對新型城鎮(zhèn)化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)等內(nèi)容，政府與社會資本合作的空間和主觀能動性也將逐步好轉(zhuǎn)。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，有利于政府集中力量推進(jìn)重大財(cái)政投資項(xiàng)目的建設(shè)，通過運(yùn)用PPP模式發(fā)揮政府性資金引導(dǎo)作用，有效吸引社會資本合作，并通過將過去政府財(cái)政的償債式支出轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性支出，進(jìn)一步優(yōu)化政府資產(chǎn)負(fù)債。中期預(yù)算制度的確立和長期預(yù)算制度改革，在實(shí)現(xiàn)政府平滑支出曲線的同時，也將進(jìn)一步有效保障社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的利益。根據(jù)相關(guān)報(bào)道，主管部門正在考慮“政府間財(cái)政關(guān)系法”和“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付條例”兩部法規(guī)的立法工作，用于劃分央地財(cái)力，進(jìn)一步平衡地方政府“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”。
(一)積極影響
財(cái)政體制改革，將有利于優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府性資金以投資、購買、補(bǔ)貼等不同方式推動基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資、建設(shè)、運(yùn)營，有利于拓寬政府和社會資本、金融機(jī)構(gòu)合作的模式，并通過一系列結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，最終實(shí)現(xiàn)各方利益在項(xiàng)目操作中的有效平衡。
(二)消極影響
政府收入、支出統(tǒng)一納入中期預(yù)算安排，并嚴(yán)格規(guī)范擔(dān)保行為，一定程度上會影響政府與社會資本、金融機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)的合作方式，壓縮其合作空間，并造成部分財(cái)政實(shí)力較差的地方政府發(fā)展速度變慢，騰挪空間受限的局面。
三、項(xiàng)目投融資的新局面
PPP模式的大力推廣和廣泛運(yùn)用將會為政府和社會資本、金融機(jī)構(gòu)的合作帶來更大空間，并改變傳統(tǒng)的政府類項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投融資領(lǐng)域的既有模式，實(shí)現(xiàn)以真正的項(xiàng)目資產(chǎn)、政府財(cái)政信用為支撐，拓寬項(xiàng)目融資渠道。社會資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營將有利于發(fā)揮其自身平臺優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，促進(jìn)其產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展與整合。在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資本以股權(quán)投資形式為主、金融機(jī)構(gòu)以債權(quán)投資形式為主，深度合作，參與到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，并進(jìn)一步推動多層次資本市場發(fā)展，創(chuàng)新債權(quán)投資、股權(quán)投資及項(xiàng)目資產(chǎn)支持等發(fā)展模式。
(一)積極影響
通過運(yùn)用PPP模式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資產(chǎn)的真實(shí)轉(zhuǎn)讓，風(fēng)險的有效隔離，可以推動政府財(cái)政信用的建立，發(fā)揮政府財(cái)政引導(dǎo)作用，并與社會資本合作，通過股權(quán)投資基金、信托計(jì)劃、專項(xiàng)債券、項(xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)證券化等形式完善項(xiàng)目融資體系，強(qiáng)化與金融機(jī)構(gòu)合作。
(二)消極影響
鑒于部分基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目具有收益不清晰、不穩(wěn)定的特點(diǎn)，需要進(jìn)一步明確政府性資金支持方式和力度，打消社會資本投資顧慮，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)正確識別、計(jì)量和控制風(fēng)險。
