十八屆三中全會(huì)之后，PPP作為中央穩(wěn)增長(zhǎng)、緩解地方債務(wù)壓力的重要工具，其簽約工作得到了各地政府的重點(diǎn)關(guān)注。然而近四萬(wàn)億的PPP示范項(xiàng)目和推介項(xiàng)目出臺(tái)之后，其簽約現(xiàn)狀是否也得到了可喜的進(jìn)展，我研究院通過(guò)調(diào)查、梳理，對(duì)PPP項(xiàng)目的簽約情況進(jìn)行了匯總。

PPP，五萬(wàn)億的盛宴。

2015年9月29日，經(jīng)各省財(cái)政部門(mén)推薦和專(zhuān)家評(píng)審，財(cái)政部公布了第二批PPP示范項(xiàng)目名單——此番公布的項(xiàng)目共計(jì)有206個(gè)，總投資金額6588.64億元，項(xiàng)目總量為2014年11月30日財(cái)政部所公布的第一批PPP示范項(xiàng)目的七倍，投資額總數(shù)是第一批示范項(xiàng)目的四倍。

與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委與各地發(fā)改委從今年年中陸續(xù)發(fā)布的推介PPP項(xiàng)目數(shù)量已達(dá)1600余個(gè)，總金額已超過(guò)3萬(wàn)億——因財(cái)政部發(fā)布的示范項(xiàng)目側(cè)重于項(xiàng)目的模式結(jié)構(gòu)和融資方法，而發(fā)改委推介的項(xiàng)目側(cè)重于項(xiàng)目對(duì)城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)，所以“示范”與“推介”項(xiàng)目的重復(fù)率極低，僅有十余個(gè)項(xiàng)目重復(fù)。故而，目前在全國(guó)范圍內(nèi)的PPP示范、推介項(xiàng)目總投資金額已達(dá)到了近3.8萬(wàn)億。

表1：發(fā)改委PPP推介項(xiàng)目區(qū)域分布

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家發(fā)改委與各地發(fā)改委官方網(wǎng)站

然而，PPP的蛋糕還不只是這么一點(diǎn)。據(jù)我們調(diào)查：在國(guó)家政策的大力倡導(dǎo)下，各地已紛紛響應(yīng)號(hào)召，在歷經(jīng)近半年的籌劃后，已有大量PPP項(xiàng)目在今年下半年進(jìn)入簽約狀態(tài)，簽約項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到約590個(gè)，總簽約金額達(dá)到約1.7萬(wàn)億。然而簽約項(xiàng)目中，被示范、推介項(xiàng)目所包含的僅有40%——通過(guò)比對(duì)，我們發(fā)現(xiàn)財(cái)政部示范項(xiàng)目中(含第一批示范項(xiàng)目與第二批示范項(xiàng)目)約有19.3%進(jìn)入簽約流程;而發(fā)改委推介項(xiàng)目中約有12%的項(xiàng)目進(jìn)入簽約流程——交集之外的是大量的不在示范、推介項(xiàng)目之列的PPP簽約項(xiàng)目。

據(jù)我們了解，之所以會(huì)發(fā)生此現(xiàn)象，是因PPP項(xiàng)目有兩個(gè)層次，通常各地都會(huì)篩選出幾十個(gè)項(xiàng)目報(bào)到國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部，但中央只會(huì)選擇一部分項(xiàng)目進(jìn)入示范項(xiàng)目或試點(diǎn)項(xiàng)目，同時(shí)只會(huì)為一部份項(xiàng)目提供財(cái)政支持;未被國(guó)家選中的那部分項(xiàng)目，地方也可以憑借自己的政府財(cái)政支持進(jìn)行發(fā)展。

所以各地都會(huì)有大量的未經(jīng)國(guó)家財(cái)政部和發(fā)改委公開(kāi)發(fā)布的PPP項(xiàng)目，這些項(xiàng)目往往會(huì)在各地的PPP簽約會(huì)上推介給各類(lèi)資本提供方。當(dāng)然，這些項(xiàng)目中，有很多并沒(méi)有達(dá)到財(cái)政部對(duì)PPP模式的要求——許多項(xiàng)目的社會(huì)資本吸收方式是銀行直接借貸或政府財(cái)政補(bǔ)貼，項(xiàng)目缺少了“社會(huì)資本共同參與”的核心要素。而地方政府向外界公開(kāi)火熱的簽約場(chǎng)面更多地還是一種營(yíng)銷(xiāo)的意圖，是一種政績(jī)的對(duì)外展示。

表2 我國(guó)規(guī)范PPP模式的相關(guān)政策法規(guī)

資料來(lái)源：各政府部門(mén)官方網(wǎng)站

但可以看到的是，目前國(guó)家推出的示范、推介項(xiàng)目與已簽約但未納入中央項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目之和已經(jīng)超過(guò)了2400個(gè)，合計(jì)金額已達(dá)到了至少5萬(wàn)億的規(guī)模，約占2014年基建投資的50%，由此可見(jiàn)國(guó)家積極貫徹并大力推行PPP之決心。如2016年繼續(xù)發(fā)布PPP示范、推薦項(xiàng)目，那未來(lái)我國(guó)的PPP項(xiàng)目相對(duì)于基建項(xiàng)目總量的占比將極有可能超過(guò)世界各國(guó)慣于使用的15%的標(biāo)準(zhǔn)，“PPP化”將成為我國(guó)基建項(xiàng)目融資模式設(shè)計(jì)的主流。

哪些省份成為了PPP簽約大省?

根據(jù)我院從各地方政府和地方發(fā)改委收集到的PPP簽約情況數(shù)據(jù)，我們得出：全國(guó)各省與直轄市PPP簽約情況分布極為不均，除去城市化較為領(lǐng)先的老直轄市，即上海、北京、天津PPP項(xiàng)目簽約數(shù)量較少，在全國(guó)其他地區(qū)，PPP項(xiàng)目簽約數(shù)量與地區(qū)發(fā)展熱度有著較強(qiáng)的相關(guān)性。

華東地區(qū)的浙江、江蘇、山東成為了PPP簽約較為領(lǐng)先的省份，在全國(guó)范圍來(lái)看，三省簽約數(shù)分別占全國(guó)總簽約數(shù)的7%、10%、6%——全國(guó)范圍內(nèi)占比在5%以上的省份僅7個(gè)，華東三省占據(jù)了幾乎半壁江山，究其緣由，是與經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，且政府信譽(yù)較好、債務(wù)與或有債務(wù)的償還能力可靠有關(guān)。華南地區(qū)的廣東省雖然簽約數(shù)量較遜色于華東三省，但在區(qū)域內(nèi)較為突出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)，亦使其從華南三省中脫穎而出，成為了簽約數(shù)量超過(guò)二十的省份。

同樣的情況也發(fā)生在西南、西北地區(qū)。受“西部大開(kāi)發(fā)”政策的指引，西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求較大，其整體PPP簽約數(shù)量已占全國(guó)整體簽約數(shù)量的三分之一以上，但是簽約項(xiàng)目卻主要集中在云貴川地區(qū)和新疆。分析其原因：首先，隨著沿海地區(qū)漸漸喪失低價(jià)勞動(dòng)力和土地成本優(yōu)勢(shì)，包括富士康在內(nèi)的大型生產(chǎn)型企業(yè)已漸漸將生產(chǎn)的重心轉(zhuǎn)移至成都等西部城市，云貴川地區(qū)三省一市憑借良好的信息整合和區(qū)域互補(bǔ)、互助協(xié)同發(fā)展體系，已然成為了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快且工業(yè)發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮牡貐^(qū)，未來(lái)中國(guó)參與“世界工廠”的核心之一必然是這個(gè)地區(qū)，所以社會(huì)資本參與此區(qū)域的建設(shè)未來(lái)必將收獲更多的政策福利;而新疆作為“一代一路”政策中“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的重要樞紐，其發(fā)展?jié)摿ψ匀槐桓鞣娇春茫�故而，自治區(qū)與建設(shè)兵團(tuán)的項(xiàng)目簽約量之和位居全國(guó)第一名也在情理之中。

此外，遼寧省和河北省簽約量也超過(guò)了二十，由此見(jiàn)得，“環(huán)渤海”地區(qū)的氣候正在形成，發(fā)改委《關(guān)于印發(fā)環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展綱要的通知》政策的發(fā)布亦是順應(yīng)時(shí)勢(shì)。整體而言，基于PPP簽約數(shù)量這個(gè)線索，我國(guó)新一輪的城市化發(fā)展格局已初步顯現(xiàn)出來(lái)，這是對(duì)投資者的指引，亦是對(duì)政策的良好反饋，隨著這些PPP項(xiàng)目的順利落地，更多的發(fā)展機(jī)遇將會(huì)來(lái)到各個(gè)地區(qū)，若是政府方和社會(huì)資本方都能夠積極配合，使項(xiàng)目順利推進(jìn)，那PPP在地方上的發(fā)展將會(huì)進(jìn)入良性的循環(huán)。

表3 各地PPP項(xiàng)目簽約數(shù)量與簽約金額

數(shù)據(jù)來(lái)源：地方政府與發(fā)改委

圖1 各地PPP項(xiàng)目簽約數(shù)量相對(duì)總簽約量的占比

哪些領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目成為了簽約熱門(mén)?

通過(guò)財(cái)政部公布的第二批PPP示范項(xiàng)目名單我們可以看到：全國(guó)范圍內(nèi)，市政類(lèi)項(xiàng)目和水務(wù)類(lèi)項(xiàng)目占比最大，分別達(dá)到29%和24%;交通類(lèi)項(xiàng)目次之，占比18%;其他類(lèi)型項(xiàng)目的數(shù)量則無(wú)系統(tǒng)性的差別;但體育類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量最少，僅有遼寧的盤(pán)錦市體育中心一個(gè)項(xiàng)目——可見(jiàn)在“鳥(niǎo)巢”案例之后，相關(guān)單位對(duì)體育場(chǎng)PPP項(xiàng)目的操作模式尚存在疑慮。

對(duì)第二批PPP示范項(xiàng)目名單的簽約數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)之后，我們發(fā)現(xiàn)：已有30個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入簽約環(huán)節(jié)，且需求端和供給端的匹配度極高——簽約項(xiàng)目中市政項(xiàng)目占5個(gè);水務(wù)項(xiàng)目9個(gè);交通項(xiàng)目7個(gè);養(yǎng)老項(xiàng)目3個(gè);文化、醫(yī)療項(xiàng)目各占兩個(gè);旅游、科技項(xiàng)目各占一個(gè)。可見(jiàn)無(wú)論從政府方面或是社會(huì)資本方面來(lái)看，交通、市政、水務(wù)項(xiàng)目都是投資熱度最高的。

通過(guò)對(duì)全國(guó)各地發(fā)改委提供的已簽約項(xiàng)目的梳理，得到的亦是同樣的結(jié)果——此處需特別說(shuō)明，因財(cái)政部、發(fā)改委對(duì)于項(xiàng)目的歸類(lèi)稍有不同——如有關(guān)河道整治的項(xiàng)目，財(cái)政部將其歸類(lèi)為“水務(wù)”大類(lèi)，而多省發(fā)改委則將其歸類(lèi)為“環(huán)境綜合治理”類(lèi);財(cái)政部示范項(xiàng)目中將地鐵項(xiàng)目歸類(lèi)為“交通”，而有地方發(fā)改委將其歸類(lèi)為“市政設(shè)施”中的“基礎(chǔ)設(shè)施”。整體而言，發(fā)改委的項(xiàng)目分類(lèi)方式在各省間還未實(shí)現(xiàn)一致，故此處為了標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，本簽約統(tǒng)計(jì)將采用財(cái)政部對(duì)項(xiàng)目的歸類(lèi)方式。我們對(duì)項(xiàng)目類(lèi)型已知的461個(gè)簽約項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得到如下分布圖：

圖2全國(guó)已簽約項(xiàng)目的領(lǐng)域分布

但是，據(jù)我們了解，目前歸為“已簽約”階段的PPP項(xiàng)目所簽訂的并非都是確認(rèn)項(xiàng)目具體實(shí)施細(xì)節(jié)的合同，而是僅簽訂了確認(rèn)社會(huì)資本和政府合作意向的框架協(xié)議。通常PPP項(xiàng)目從前期調(diào)研、物有所值研究、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、建立財(cái)務(wù)模型、設(shè)計(jì)PPP模式到最后正式合同的準(zhǔn)備估計(jì)需要至少半年的時(shí)間，而各地PPP項(xiàng)目推薦會(huì)上的簽約通常都是社會(huì)資本方簡(jiǎn)單了解項(xiàng)目后覺(jué)得有投資價(jià)值而確定的初步投資意向。并非團(tuán)隊(duì)深思熟慮后的結(jié)果，所以從“意向約”到“合同約”可能還存在些許變故，最終項(xiàng)目是否能落地，還是以合同的簽訂為準(zhǔn)。

在近日的“第一屆中國(guó)PPP融資論壇”上，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心的主任焦小平提到：財(cái)政部將于2016年初正式啟動(dòng)“財(cái)政部國(guó)家PPP管理平臺(tái)”，屆時(shí)所有項(xiàng)目的項(xiàng)目描述、簽約情況、實(shí)施進(jìn)展情況、地方政府債務(wù)與或有債務(wù)情況都將會(huì)在平臺(tái)上公布，著力以全透明的信息披露充分保護(hù)社會(huì)資本方的利益。在此平臺(tái)正式落地之后，PPP的簽約情況將會(huì)得到最真實(shí)、即時(shí)的跟蹤，社會(huì)資本也可以通過(guò)平臺(tái)提供的大數(shù)據(jù)分析服務(wù)，選出更為有價(jià)值的投資機(jī)遇。相信在立法落地、項(xiàng)目庫(kù)完善、信息平臺(tái)建設(shè)并駕齊驅(qū)的態(tài)勢(shì)下，我國(guó)PPP的發(fā)展將會(huì)穩(wěn)健地駛?cè)肟燔?chē)道，成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可或缺的重要力量。

作者：管清友博士

元亨祥經(jīng)濟(jì)研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)主任

首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

朱振鑫

元亨祥經(jīng)濟(jì)研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)

唐川

元亨祥經(jīng)濟(jì)研究院研究員

副秘書(shū)長(zhǎng)

案例：國(guó)家體育場(chǎng)(鳥(niǎo)巢)項(xiàng)目

國(guó)家體育場(chǎng)是我國(guó)第一個(gè)以PPP模式建設(shè)的大型體育場(chǎng)項(xiàng)目，僅在運(yùn)營(yíng)一年后社會(huì)資本方放棄特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)為永久股東。項(xiàng)目失敗的主要原因在于設(shè)計(jì)和建設(shè)階段中，政府處于主導(dǎo)地位，頻繁更改設(shè)計(jì)方案影響工期、成本和賽后運(yùn)營(yíng)收益;在運(yùn)營(yíng)階段，政府因維護(hù)公眾利益限制項(xiàng)目公司的商業(yè)活動(dòng)，此前關(guān)于回報(bào)方面的承諾也難以?xún)冬F(xiàn)。

2003年8月9日，中國(guó)中信聯(lián)合體中標(biāo)國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目，其與北京國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司共同組建項(xiàng)目公司——國(guó)家體育館有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)國(guó)家體育館的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)工作，項(xiàng)目總投資額31.4億元，其中北京國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司出資18.154億元參與項(xiàng)目，且對(duì)該筆投資不要求回報(bào)。待建設(shè)完成后，項(xiàng)目公司以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式在30年內(nèi)負(fù)責(zé)國(guó)家體育

通常而言項(xiàng)目公司是該設(shè)施的業(yè)主，設(shè)計(jì)方根據(jù)業(yè)主的需求確定設(shè)計(jì)方案，但國(guó)家體育場(chǎng)項(xiàng)目中，北京市政府在確定設(shè)計(jì)方案中處于主導(dǎo)地位。在建設(shè)過(guò)程中，北京市政府多次更改設(shè)計(jì)。首先，北京市政府決定為整個(gè)奧運(yùn)場(chǎng)館區(qū)域建設(shè)一個(gè)大型停車(chē)場(chǎng)，要求鳥(niǎo)巢的設(shè)計(jì)車(chē)位數(shù)由2000減少為1000，這降低了鳥(niǎo)巢的停車(chē)費(fèi)收入和觀眾參與鳥(niǎo)巢商業(yè)活動(dòng)的積極性。其次，北京市要求減少體育場(chǎng)中的商業(yè)設(shè)施，減少了租金收入。最后，在建設(shè)過(guò)程中，北京市政府取消原先可閉合頂蓋的設(shè)計(jì)，并要求按原合同工期完工。盡管減少了部分成本，但因未能及時(shí)提供新設(shè)計(jì)方案，使工程耽誤約半年時(shí)間。而且由于可閉合頂蓋的取消，使一些商業(yè)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)受天氣影響，減少了項(xiàng)目收益。場(chǎng)賽后運(yùn)營(yíng)、維護(hù)工作。

在奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后的運(yùn)營(yíng)階段，北京市政府之前所做的許多承諾同樣無(wú)法兌現(xiàn)。首先，北京市政府承諾對(duì)其投資不要求回報(bào)，但根據(jù)公司法，北京國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司作為股東，享有分享利潤(rùn)的權(quán)利，如不要求回報(bào)，將造成國(guó)有資產(chǎn)流失，而這屬于違法行為。其次，體育場(chǎng)館及其內(nèi)部座椅冠名本屬于正常商業(yè)行為，但因鳥(niǎo)巢作為國(guó)家體育場(chǎng)的特殊地位，北京市政府出于維護(hù)聲譽(yù)及公眾利益出發(fā)，限制項(xiàng)目公司給國(guó)家體育場(chǎng)商業(yè)冠名。最后，投資協(xié)議中有條款規(guī)定北京市發(fā)改委協(xié)調(diào)各部門(mén)幫助聯(lián)合體取得收益，但如何協(xié)調(diào)既無(wú)具體規(guī)定也無(wú)實(shí)際操作，使兜底條款成為空文。

2009年8月29日，北京市政府與中信聯(lián)合體簽署協(xié)議。北京市政府將其出資持有的58%股份改為股權(quán)，中信聯(lián)合體放棄特許經(jīng)營(yíng)權(quán)而轉(zhuǎn)為永久股東，項(xiàng)目公司國(guó)家體育館有限責(zé)任公司也做了人事調(diào)整，高層人員由政府任命。