近日，沒克服筆下沖動的毛病，寫了篇檄文要把環(huán)保踢出特許經(jīng)營，引來不少新老朋友與我小聲同意或者辯論(PPP咨詢從業(yè)者是不能像我這樣超脫的)。尤其值得一提的是，上海城投好友王強(qiáng)博士周末與我的一番談話，啟示我又從另一視角看待這兩大概念之間的關(guān)系。本文借用了王強(qiáng)博士所創(chuàng)立的政府管制型特許經(jīng)營的概念，(對于他提出的與之相對的政府采購型特許經(jīng)營我略有不同意見后敘)，就此特別謝過。
前天(周五)，上海的第一屆PPP融資論壇勝利召開(陳國強(qiáng)律師戲稱為海派PPP，一眾上海大咖悉數(shù)上陣，贊一個(gè))。我詳細(xì)看了論壇各位的發(fā)言，經(jīng)典之余，好像很少出現(xiàn)特許經(jīng)營四個(gè)字，即便基礎(chǔ)設(shè)施方面已經(jīng)多次涉及。但是，特許經(jīng)營真的是PPP可以繞過去的么?此時(shí)，正值特許經(jīng)營立法重啟(但我對目前的草案有很多不認(rèn)可)，而同時(shí)，財(cái)政部PPP立法也箭在弦上。如今這一幕，不由讓筆者想起當(dāng)年的招標(biāo)投標(biāo)法與政府采購法之間的那場“風(fēng)花雪月”的故事。政府采購法中凡是涉及招標(biāo)的環(huán)節(jié)，必須要遵從招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定。那么，未來的二法天下，應(yīng)該也是如此局面。值此關(guān)鍵時(shí)刻，為PPP和特許經(jīng)營的健康發(fā)展計(jì)，還是需要發(fā)聲、發(fā)聲再發(fā)聲!
本文結(jié)合我本周在中國發(fā)展研究基金會和南寧中環(huán)協(xié)餐廚大會兩度發(fā)言的思考，在特許經(jīng)營和PPP的“恩怨情仇”之間，希望進(jìn)一步捋出些許頭緒。
一、歷史造成的特許經(jīng)營的先入為主，和其對于設(shè)施類PPP的適用性
近期高法對特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押的判例，讓我看到，畢竟特許經(jīng)營系統(tǒng)已經(jīng)運(yùn)行十多年，里面的一些積淀存在著重要的價(jià)值。特許經(jīng)營的法規(guī)和實(shí)操系統(tǒng)里，對于“設(shè)施”有著較好的適用性，這是因?yàn)榛谥袊膰椋姓O(shè)施是我國“特許經(jīng)營系統(tǒng)”發(fā)端的地方---2003年原建設(shè)部城建司以市政六項(xiàng)(基本都是市政基礎(chǔ)設(shè)施)啟動的特許經(jīng)營。而目前的PPP法規(guī)系統(tǒng)尚未建設(shè)完成，有些空缺會使人即使明知特許經(jīng)營系統(tǒng)存在邏輯誤導(dǎo)，依然還傾向沿用這套系統(tǒng)。
插一句，由于央企無處不在的威力和電力系統(tǒng)的全國性屬性適合前者縱馬馳騁(至少是一個(gè)原因)，雖然來賓電廠是中國最早的PPP(特許經(jīng)營)項(xiàng)目，卻沒有遍地開花。而市政六項(xiàng)分割在各縣市的權(quán)責(zé)分配格局，導(dǎo)致原有利益主體分散，目標(biāo)市場割裂，反而阻礙了央企的獨(dú)大，造成了相對而言社會資本(包括地方國企)百花齊放的局面，充分的競爭，帶來了前二十年來PPP在中國推行最成功的領(lǐng)域。雖然如此，我們還是要看到，民企融資成功本高和斷鏈風(fēng)險(xiǎn)大的特征，導(dǎo)致最終在E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖的A方陣中，還是漸漸由市場機(jī)制良好的地方國企占據(jù)大頭。
二、資產(chǎn)屬性很重要，引入“二維法”
恰恰由于以上原因，如果只考慮一個(gè)經(jīng)營性的角度，好像還不能將這個(gè)問題剖析清楚。對于“設(shè)施”這種概念，本質(zhì)上是其資產(chǎn)屬性，包括融資需求，也包括能夠“轉(zhuǎn)固”的沉淀性和不易流通的特點(diǎn)，以及由此在資本市場的融資和抵押能力。(目前看，E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)地圖A方陣的PPP發(fā)展和上市之路，基本都靠著配合政府支付信用的強(qiáng)資產(chǎn)屬性而帶來。)
在特許經(jīng)營咨詢的低潮期，我曾攜央企之光環(huán)，率隊(duì)從麥肯錫手中搶了個(gè)大單，為美國通用電器做了一系列中國水市場戰(zhàn)略咨詢項(xiàng)目。擔(dān)心中國的咨詢公司一向擅于“假大空”，GE的中國區(qū)同事們?yōu)榇藢ｉT培訓(xùn)了我們一通國際咨詢方法。其中，給我留下深刻印象的，就是無處不在的二維分析法。
由此，我們將經(jīng)營性和資產(chǎn)屬性作為兩個(gè)維度，套用這樣的二維分析法，豁然發(fā)現(xiàn)，好像問題清晰了不少，VIVA, MCKINSEY!
三、詳解經(jīng)營屬性和資產(chǎn)屬性二維尺度
經(jīng)營屬性：特指的是社會資本面對直接收益的使用者(民眾或某些企業(yè))經(jīng)營和收費(fèi)的屬性。此處的經(jīng)營性并不完全等同于國家發(fā)改委2724號文的“經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性”三個(gè)概念，2724號文更多從收費(fèi)是否可以完全支撐項(xiàng)目角度來區(qū)分這三個(gè)概念，而本文中的經(jīng)營性，則強(qiáng)調(diào)直接向使用者收費(fèi)的基礎(chǔ)，我認(rèn)為，所謂特許經(jīng)營中的“經(jīng)營”二字的核心理念，應(yīng)該與“直接面對非政府的收益者”這個(gè)概念高度相關(guān)。與此二字理念一致的是我們的公用事業(yè)價(jià)費(fèi)系統(tǒng)中的“經(jīng)營性”收費(fèi)對比行政事業(yè)型收費(fèi)的“經(jīng)營”二字。
此外，對應(yīng)經(jīng)營性，其實(shí)另一個(gè)詞非常重要，就是壟斷性。壟斷性只有在強(qiáng)經(jīng)營屬性的范疇內(nèi)才有可能存在。而其是否能夠存在，則在于項(xiàng)目本身由于資產(chǎn)屬性伴生的網(wǎng)絡(luò)覆蓋型特點(diǎn)而具有了先天壟斷性(當(dāng)然依然還需要有政府的授予確認(rèn))，還是在弱資產(chǎn)屬性領(lǐng)域，由于僅僅政府授予而具備的后天壟斷性。更關(guān)鍵的，是我們要知道，弱經(jīng)營屬性項(xiàng)目往往既不存在先天壟斷性的基礎(chǔ)，也不存在后天索取壟斷性的需求。由此，我們還要在表格中，對壟斷性特征再做一次解析。
強(qiáng)經(jīng)營屬性：社會資本方的業(yè)務(wù)直接與作為民眾或某些社會企業(yè)(非政府)的使用者接觸，并具有收費(fèi)的權(quán)利和能力。出于公益性需要，政府可以存在補(bǔ)貼。
弱經(jīng)營屬性：社會資本方實(shí)際上是在直接完成政府訂購的某些產(chǎn)品，找不到可支付的受益者，或者無法直接向受益者收費(fèi)。基本不面對民眾或其他企業(yè)，由此本質(zhì)上不存在任何經(jīng)營自由。由此，弱經(jīng)營屬性的一定是高度依賴政府付費(fèi)的項(xiàng)目。弱經(jīng)營屬性區(qū)域不需要考慮壟斷性特征。
資產(chǎn)屬性：如前所述，資產(chǎn)屬性，包括項(xiàng)目的融資功能，資產(chǎn)轉(zhuǎn)固的傾向，不易流通變現(xiàn)的特征。說通俗點(diǎn)，水泥鋼材構(gòu)成的固定設(shè)施成為這類屬性強(qiáng)的基本特征。
類比壟斷性，在資產(chǎn)屬性中還有融資強(qiáng)度屬性一個(gè)子維度。地方政府無論推行特許經(jīng)營還是PPP，其融資目的是重要的出發(fā)點(diǎn)，不管我們怎么強(qiáng)調(diào)。但是不同的項(xiàng)目，其融資強(qiáng)度還是有所不同。在強(qiáng)資產(chǎn)屬性區(qū)域，不需要區(qū)分融資強(qiáng)度，因?yàn)閹缀跻欢ㄊ菑?qiáng)融資強(qiáng)度。在弱資產(chǎn)屬性區(qū)域則會有所區(qū)別。
強(qiáng)資產(chǎn)屬性和弱資產(chǎn)屬性比較好理解。值得一提的是，我認(rèn)為例如車輛類投資，由于流通性好，屬于弱資產(chǎn)屬性，這也是我觀察A方陣企業(yè)可以在村鎮(zhèn)這樣的支付風(fēng)險(xiǎn)較大的領(lǐng)域敢于自購車輛進(jìn)行垃圾收運(yùn)的PPP模式的一個(gè)基礎(chǔ)。
四、DUANG! 二維圖呈現(xiàn)，很有意思
E20研究院PPP研究矩陣
首先重新需要開宗明義下，按照國際慣例，我個(gè)人認(rèn)為PPP是大于特許經(jīng)營范圍的概念，本圖中的PPP，姑且可以理解為拋去適用特許經(jīng)營范圍的PPP的其余部分。
1區(qū)是典型的最適合特許經(jīng)營的領(lǐng)域，而且，繼承當(dāng)年建設(shè)部推進(jìn)的勝利果實(shí)，相對法規(guī)、文本和各類操作配套經(jīng)驗(yàn)齊備。更重要的是，政府作為監(jiān)管者，凌駕于社會資本與使用者(民眾)兩方之上，項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的諸多要素，在這類項(xiàng)目中淋漓盡致的與特許經(jīng)營的主邏輯充分貼合。比如價(jià)格一般為經(jīng)營性收費(fèi)，而說到價(jià)格調(diào)整機(jī)制，聽證會是理所當(dāng)然最適合的程序。比如說到與作為監(jiān)管方之政府的爭議解決，行政復(fù)議也是可以理解的正常選擇。此外，地鐵、自來水、燃?xì)�、供熱四個(gè)主項(xiàng)的強(qiáng)資產(chǎn)屬性，也帶來了特許經(jīng)營條例和特許經(jīng)營立法的草案的諸多規(guī)定的高度適用性。考慮到政府要保持監(jiān)管的地位，股權(quán)合作模式是這個(gè)區(qū)域項(xiàng)目經(jīng)常采用的模式。
此外，強(qiáng)經(jīng)營屬性強(qiáng)資產(chǎn)屬性的區(qū)域，往往由于其“設(shè)施管道化”的網(wǎng)絡(luò)覆蓋性特點(diǎn)，具備天然的壟斷性。地鐵、自來水、燃?xì)狻⒐峋褪堑湫偷乃拇蟀咐�。如果說有例外，就是工業(yè)危廢處置中心，由于固體廢棄物可以用汽車運(yùn)輸，并不受制于強(qiáng)資產(chǎn)屬性中的設(shè)施管道化特征，最終使用者可以用腳投票，所以這類項(xiàng)目僅僅具備相對較弱的由政府后天賦予的壟斷權(quán)(來自于區(qū)域牌照的發(fā)放密度和轉(zhuǎn)移的監(jiān)管力度)。醫(yī)院本質(zhì)上也類似于這種情況，其中一些項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)就很耐人尋味了。
2區(qū)是個(gè)很偏門的領(lǐng)域，我能想到的最好的例子就是出租車，由于存在政府特許，牌照是被政府監(jiān)管的具有“特許經(jīng)營”屬性的“弱壟斷附加”。對這部分的PPP的特性，長期被忽視了。仔細(xì)想來，這才出來了對政府額外征收牌照費(fèi)的爭議，和杭州取消牌照費(fèi)后的大家的一致好評。
3區(qū)我認(rèn)為則是典型的應(yīng)完全拋開特許經(jīng)營概念的PPP領(lǐng)域。上述項(xiàng)目的社會資本參與方，其用戶只有一個(gè)，就是政府自己，因此幾乎所有項(xiàng)目在目前都要極大比例的依賴政府支付，而幾乎沒有什么經(jīng)營性特征。這個(gè)區(qū)域，社會資本方和政府是典型的平等的買賣關(guān)系。特許經(jīng)營的諸項(xiàng)特征，均與此格格不入。比如，哪有什么壟斷性特征?由此何必要授予特許經(jīng)營權(quán)。另外，何來價(jià)格聽證機(jī)制?價(jià)格是有平等買賣雙方公平約定并以此執(zhí)行。比如，何來爭議要去行政復(fù)議?作為平等買賣雙方，出現(xiàn)爭議，必須走仲裁或訴訟，才能保障PPP社會資本參與方的基本權(quán)利。值得注意的是，這部分區(qū)域還有個(gè)現(xiàn)象，就是很大比例，政府沒有收費(fèi)來源，而是要通過土地出售收入或稅收支付。由此可見，政府采購服務(wù)是這個(gè)區(qū)域最準(zhǔn)確的基本邏輯，政府采購型PPP是這個(gè)區(qū)域最合適的詞匯。在這個(gè)區(qū)域中具有強(qiáng)融資強(qiáng)度的項(xiàng)目，由于背離資產(chǎn)屬性，政府支付信用又不完善，是我們現(xiàn)在在PPP推進(jìn)中最容易放空的領(lǐng)域，比如海綿城市和土壤修復(fù)。
值得一提的是，當(dāng)前的特許經(jīng)營立法草案的描述中，仔細(xì)讀來，以“公共服務(wù)”一詞為名，將這部分區(qū)域都包含在內(nèi)，是極其不可取的，會帶來各種基本邏輯的混亂，而影響PPP的健康發(fā)展。而未來環(huán)保治理的大部分支出，都會落在這個(gè)區(qū)域，這是筆者為此沖動大聲吶喊的主要原因。
4區(qū)我之所以留到最后說，因?yàn)檫@是個(gè)最敏感的區(qū)域。捅漏了說，就是未來特許經(jīng)營法和PPP法覆蓋重合最容易出現(xiàn)的地方。在不具備經(jīng)營屬性這個(gè)特征上，4區(qū)是與3區(qū)一致的，也包括僅有政府作為唯一用戶(發(fā)電或者沼氣出售這種成本補(bǔ)充行為的存在不能模糊其核心邏輯)，真正的收益者無法付費(fèi)(路橋)或者只能付費(fèi)給政府(污水垃圾等)。在這個(gè)領(lǐng)域作為垃圾廠、污水廠乃至餐廚廠通常采用BOT模式，其本質(zhì)是政府需要以“照付不議”的保底量方式按質(zhì)按量提供處理物，如果未能提供，則需要支付基本的費(fèi)用保障社會資本參與方的成本回收。同理，處理價(jià)格來自事先約定和采用調(diào)價(jià)公式剛性調(diào)整，并不適用聽證會調(diào)價(jià)機(jī)制。又如我個(gè)人強(qiáng)烈認(rèn)為，在這個(gè)區(qū)域，如果出現(xiàn)爭議無法解決，當(dāng)然應(yīng)該走仲裁或者訴訟，行政復(fù)議違背公平極其不可取。
然而，王強(qiáng)博士的建議也使我陷入思考，考慮到10多年的歷史成就的積淀，將其作為特許經(jīng)營存在，在這類項(xiàng)目的強(qiáng)資產(chǎn)屬性特征上有很多吻合的好處，比如前文提到的特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押融資的模式和最近的突破，還有長期以來將污水、垃圾等市政六項(xiàng)的環(huán)保部分納入特許經(jīng)營的習(xí)慣。
此外，再結(jié)合我鐘愛的環(huán)保領(lǐng)域PPP說幾句：第一，我依然認(rèn)為環(huán)保領(lǐng)域幾乎都落在了3、4縱向區(qū)域，特許經(jīng)營的很多基本邏輯存在諸多不適合。第二，結(jié)合水十條的剛性要求而帶來未來需求旺盛需要重點(diǎn)關(guān)注的，具有“環(huán)境績效合同服務(wù)”特征的城市小流域治理(也包括海綿城市和黑臭水體等高熱領(lǐng)域)的項(xiàng)目，往往會具有橫跨3、4區(qū)域，比如河道整治和污水廠乃至管網(wǎng)的打包。將本屬于3區(qū)域的弱資產(chǎn)屬性大大加強(qiáng)。典型案例就是南寧那考河項(xiàng)目。第三、需要再次強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)前環(huán)保治理的核心矛盾是如何提高治理效果而突破系統(tǒng)集成的難題，在環(huán)保治理項(xiàng)目中過于強(qiáng)調(diào)“2724”號文所提到的那種“經(jīng)營性”開發(fā)往往會導(dǎo)致舍本逐末，這部分在我之前所寫的“環(huán)保領(lǐng)域PPP推進(jìn)的六大障礙”中已有詳述。
五、二法走向的建議
由于目前各部委立法出文都有不約而同的“泛化”的偏好，我認(rèn)為，如果無法阻止泛化，那么，盡量分類并各自針對性描述，也許是個(gè)彌補(bǔ)基本邏輯模糊的方案。
此外，結(jié)合現(xiàn)在兩法并行的局面，未來的走向，也許現(xiàn)在還未可知，如果PPP法最終流產(chǎn)，我們只能希望，在當(dāng)前的特許經(jīng)營立法中，將特許經(jīng)營分為政府管制型特許經(jīng)營和政府采購型特許經(jīng)營，并對非設(shè)施屬性的公共服務(wù)采購結(jié)合其特點(diǎn)分別描述。
如果PPP法得以進(jìn)行，很大概率上它將落后于特許經(jīng)營法出臺，這種情況很類似于當(dāng)年的招標(biāo)投標(biāo)法在前，政府采購法在后的局面，那么有兩種選擇，一種，依然可以按上一段所述，完善特許經(jīng)營法的分類和對應(yīng)措施描述，但應(yīng)該(估計(jì)如果兩法并存，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的問題也不大)將政府采購公共服務(wù)部分從特許經(jīng)營法的范疇中剔除，納入PPP法的范疇。
第二種，更徹底的將3區(qū)域的項(xiàng)目類型從特許經(jīng)營法中挪移到PPP法的范疇，但需要反之對應(yīng)的，在PPP法中將這種設(shè)施屬性(資產(chǎn)屬性)強(qiáng)的類型區(qū)別于一般的政府采購服務(wù)，對其資產(chǎn)性進(jìn)行針對性的描述，彌補(bǔ)失去特許經(jīng)營系統(tǒng)的不足。而這種局面，是作為一個(gè)“較真癖”的我所期待看到的局面。但是，出于眾所周知的原因，實(shí)現(xiàn)的路徑將十分艱難。
最后說一句，無論哪種局面，我所吶喊的最大訴求，就是希望法律的起草者，采用“分類、分類、再分類”的方法，將諸多不同類型的PPP(特許經(jīng)營)項(xiàng)目屬性明晰化，并分別予以針對性的措施，唯此，才能讓這一輪PPP的發(fā)展超越當(dāng)年建設(shè)部126號文的精彩一筆。
薛濤：二法將出 以二維法分析特許經(jīng)營和PPP的關(guān)系
