海綿城市無疑是當(dāng)前城市建設(shè)領(lǐng)域的一個熱點。近來對這個熱點的評論五花八門，為使更多人了解海綿城市，認(rèn)識加快推進(jìn)海綿城市建設(shè)，需要系統(tǒng)全面的解讀海綿城市建設(shè)。對于一個新概念或者熱點名詞的解讀，重要的是要明確這個熱點是什么，做什么，誰來做，怎么做。

一、海綿城市之“是什么”

習(xí)近平總書記多次提出建設(shè)海綿城市的要求。海綿城市建設(shè)技術(shù)指南中解釋：“海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應(yīng)環(huán)境變化和應(yīng)對自然災(zāi)害等方面具有良好的彈性，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水釋放并加以利用”。從定義可以看出海綿城市就是解決雨水的“量和質(zhì)”問題，做到合理的滲、滯、蓄、凈、用、排。

海綿城市是“田園城市”、“生態(tài)城市”、“低碳城市”的繼承和發(fā)揚(yáng)，是新的城市開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營模式；海綿城市不只是對城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市水系統(tǒng)的變革和創(chuàng)新，更是現(xiàn)代化的城市管理模式，涉及到城市生產(chǎn)、生活的方方面面。海綿城市建設(shè)是落實生態(tài)文明建設(shè)的實際行動，海綿城市切實的落實民生問題，做到讓居民感受到：內(nèi)澇少了，水體干凈了，城市環(huán)境宜人了。

二、海綿城市之“為什么”

談“為什么”實質(zhì)是講的必要性問題，就是要明確海綿城市解決的關(guān)鍵問題。海綿城市實質(zhì)是解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的民生問題。針對城市水系統(tǒng)近些年出現(xiàn)的大規(guī)模、大范圍、高頻率的內(nèi)澇導(dǎo)致人民生命財產(chǎn)損失；城市水體黑臭和城市水生態(tài)惡化；以及水資源短缺問題，地下水位下降等問題，進(jìn)行綜合型的整體解決。說通俗易懂些，就像某位領(lǐng)導(dǎo)所講的那樣：海綿城市建設(shè)就是要做到：小雨不積水，大雨不內(nèi)澇，水體不黑臭，熱島有緩解，要真真切切的讓人民群眾感受到變化，其本質(zhì)是減輕人類活動對自然生態(tài)的擾動，實施“生態(tài)的修復(fù)”。

這樣樸實的語言上升到理論實踐上，就是要在水安全上緩解城市內(nèi)澇問題，提高人民群眾生活品質(zhì)；在水生態(tài)上解決生態(tài)功能退化和多樣性降低的問題，減輕人類活動對自然的擾動；在水環(huán)境上解決雨水徑流污染問題，改善城市水環(huán)境質(zhì)量；在水資源上提高雨水的綜合利用水平，減輕城市水資源短缺壓力；最終在水文化上做得到記得住鄉(xiāng)愁，建設(shè)生態(tài)文明城市。

海綿城市的治水理念是在新型城鎮(zhèn)化背景下對古代治水方法的傳承和創(chuàng)新。北京團(tuán)城的特質(zhì)青磚和水涵洞、江西贛州的福壽溝和河南平糧臺古城排水設(shè)施等無一不在講述老祖宗應(yīng)對相同問題的巧奪天工。今天，城市以前所未有的人口聚集、產(chǎn)業(yè)聚集、消費聚集為主要特征，這也給雨水和排水系統(tǒng)帶來新的難題。海綿城市建設(shè)的精髓正是盡可能減輕對自然的沖擊，讓大自然有條件呵護(hù)人類的生存。

三、基本共識

在談及海綿城市建設(shè)“誰來做”和“怎么做”之前有必要澄清幾點基本的共識：

1、我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀是長期的歷史欠賬，不可能一蹴而就的全面改善，海綿城市的建設(shè)是一個長期的過程。今天的內(nèi)澇問題，究其原因跟城市大量被不透水表面覆蓋、管網(wǎng)設(shè)計建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低且維護(hù)差，以及人類活動導(dǎo)致極端氣候增多等因素相關(guān)。水體黑臭是截污不徹底、駁岸生態(tài)破壞嚴(yán)重和污染源未經(jīng)處理或未經(jīng)完全處理排放以及溢流雨水未經(jīng)處理匯入等多重因素長期疊加作用導(dǎo)致的。因此，我們無法期望今天開始海綿城市建設(shè)，明天內(nèi)澇消失了，水體變清了。正如病去如抽絲一樣，海綿城市建設(shè)要產(chǎn)生明顯效果要有一個相對長期的過程。我國快速城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中涉水基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)存在大量問題：如低標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和低標(biāo)準(zhǔn)維護(hù)；過去幾十年的水系建設(shè)的錯誤理念，如填（圍）湖（河）造田（地）、三面光的河道治理等。這些問題長期累積，現(xiàn)在集中爆發(fā)，老賬舊賬和城市新問題疊加顯現(xiàn)。今天我們重新投入去彌補(bǔ)這些問題，就不能再犯理念落后、標(biāo)準(zhǔn)低、規(guī)劃目標(biāo)片面不系統(tǒng)、建設(shè)糙、運(yùn)營弱等一系列錯誤。糾正這些錯誤我們必須付出更多，這里的更多包括思想、金錢和時間。政府的有關(guān)文件也談到，全面解決內(nèi)澇和水體黑臭的問題至少需要10到15年的時間。發(fā)達(dá)國家在水環(huán)境方面走先污染后治理的路，重新生態(tài)修復(fù)花費了小半個世紀(jì)的時間，英國的泰晤士河流域以及日本的琵琶湖流域都有超過20年的治理歷程；而低影響開發(fā)這樣的新理念的提出也是20世紀(jì)80到90年代的事情，眾所周知，他們是早就完成了城鎮(zhèn)化的。

2、內(nèi)澇和水體黑臭等一系列問題雖然最終表現(xiàn)在水體上，但是其產(chǎn)生原因涉及人類活動特別是城市建設(shè)的方方面面，不能“就水論水”。城市建設(shè)本身就是一個多方面融合的共同體，大到一個城市的骨架，小到一個停車場的鋪裝，無一不影響自然水循環(huán)的過程。在這里混雜著交通、園林、市政、環(huán)保、水利等一系列建設(shè)內(nèi)容，因此建設(shè)海綿城市不是九龍治水還是一龍治水的方法，而是七個葫蘆娃必須齊心合力打妖怪的道路。政府統(tǒng)籌，部門協(xié)作，發(fā)動多個行業(yè)的力量是必由之路。解決問題必須在統(tǒng)一規(guī)劃的引領(lǐng)下完成，不是單一部門。城市總體規(guī)劃是由城市人民政府組織實施的，各個部門在總體規(guī)劃管控下開展工作。

3、國外經(jīng)驗是值得借鑒和總結(jié)的，同時結(jié)合我國的實際情況做到因地制宜。不是只有中國內(nèi)澇，也不是只有我國發(fā)生了城市水體黑臭的問題。二戰(zhàn)以后西方國家城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，大規(guī)模城市發(fā)展也造成了很嚴(yán)重的環(huán)境問題，需要對城市進(jìn)行改造。在舊城改造過程中，為了盡可能發(fā)揮原有基礎(chǔ)設(shè)施的效能，減少對已有設(shè)施的影響，提出了低影響開發(fā)的概念。此后，低影響開發(fā)的概念用于雨水管理。這些經(jīng)驗和教訓(xùn)必然是我們今天建設(shè)海綿城市的老師。美國低影響開發(fā)、英國可持續(xù)排水系統(tǒng)管理和澳大利亞水敏感城市的理論和實踐都是我們建設(shè)海綿城市的先行者和百寶箱。借鑒他們已經(jīng)走過的道路，采用部分已經(jīng)驗證過的技術(shù)路線是科學(xué)的。但同時要注意的是，國內(nèi)外城市規(guī)模、密度、居住習(xí)慣和發(fā)展水平不同導(dǎo)致的差異值得重點關(guān)注。這就要求我們要因地制宜的組合原有技術(shù)，升級和超越原有技術(shù)建立我們集成化的適用于本地的技術(shù)體系。海綿城市建設(shè)是一種積極借鑒和探索的過程。這也正是三部委提出示范試點的原因之一。

四、海綿城市之“誰來做”

首先，各級人民政府是海綿城市建設(shè)責(zé)無旁貸的牽頭人。正如前文所說，我們今天所面臨的水資源、水環(huán)境、水安全、水生態(tài)和水文化的問題是城市建設(shè)的綜合后遺癥，綜合病還需系統(tǒng)綜合治療。海綿城市建設(shè)絕不是簡單的就水治水，它涉及城市建設(shè)的方方面面：多個政府管理部門必須參與進(jìn)來，規(guī)劃、建設(shè)、園林、環(huán)保、水務(wù)、水利、市政等部門所管理的要素都實質(zhì)性的參與和影響到了自然水循環(huán)系統(tǒng)。

行業(yè)和社會資本也必須參與進(jìn)來，因為只有他們的參與才能將海綿城市實質(zhì)性建設(shè)和推廣開來。全體居民必須參與進(jìn)來，因為海綿城市的建設(shè)效果是他們評價的，海綿城市本身是他們居住和生活的基本場所。

全社會的廣泛參與和協(xié)作是海綿城市建設(shè)成功的基本保障。政府與行業(yè)的互動，政府不同部門間的互動和協(xié)作，實現(xiàn)項目實施上的統(tǒng)一操作，實現(xiàn)管理上的協(xié)作互通是擺在每個城市管理部門的必修課。完成這種思想意識和制度體系上的轉(zhuǎn)變，是比使用哪種海綿城市建設(shè)技術(shù)組合更為困難且更重要的轉(zhuǎn)變。有些專家提到多龍治水還是一龍治水的問題，但現(xiàn)在城市水系統(tǒng)面臨的問題，已經(jīng)絕不僅僅是水本身的問題，不能就水談水、就水治水，要從系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)和管理上去找問題，去解決問題。

少點部門利益，多點部門合作是建設(shè)海綿城市的必由之路，也是符合客觀規(guī)律的。 從新聞公開報道中我們也可以看到這樣的闡述：黨的十八屆三中全會要求樹立山水林田湖生命共同體的理念；習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議上明確“水治理不是一個部門、一個方面的事情”；李克強(qiáng)總理在2014年11月24日在視察水利部談到水利部等五部門聯(lián)席會議制度時說“‘五龍’治水是為了同一片‘天’，這‘天’就是老百姓，我們都是靠‘天’生存，五條龍不要爭來爭去，只有團(tuán)結(jié)協(xié)作，治水才會見大效”；張德江委員長在8月29日全國人大水污染防治法執(zhí)法檢查報告專題詢問會議上指出，要加強(qiáng)部門配合，九龍合力治水。海綿城市建設(shè)不是就水論水，應(yīng)該各部門團(tuán)結(jié)合作開展。然而，一些部門力圖將“九龍合力治水”變成“一龍獨自治水”，既不顧客觀規(guī)律，也會把海綿城市建設(shè)帶入歧途。

五、海綿城市之“怎么做”

【理念】海綿城市建設(shè)首先要以從思想認(rèn)識和制度體系上統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。海綿城市從本質(zhì)上講是一種新的城市建設(shè)和管理模式，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“經(jīng)營城市”方式，建立一整套新的涉及城市開發(fā)運(yùn)營、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理、園林綠化與生態(tài)建設(shè)等方面的制度、機(jī)制和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，通過典型示范逐步推廣，探索新型城鎮(zhèn)化路徑。

【規(guī)劃】將海綿城市作為一個完整的系統(tǒng)進(jìn)行規(guī)劃、投資、建設(shè)和運(yùn)營。海綿城市作為一個系統(tǒng)工程，切忌分成若干個獨立的工程去獨立規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)。這樣必然又產(chǎn)生了工程割裂，缺乏系統(tǒng)性，總體難以達(dá)到綜合目標(biāo)。海綿城市是個系統(tǒng)，進(jìn)行系統(tǒng)化的統(tǒng)籌和考慮就是要進(jìn)行統(tǒng)一的頂層規(guī)劃和設(shè)計，進(jìn)行以目標(biāo)為導(dǎo)向的統(tǒng)一建設(shè)和運(yùn)營，明確建設(shè)和運(yùn)營單位的考核指標(biāo)的責(zé)任主體。

【總體思路】源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理、統(tǒng)籌建設(shè)，四個方面。源頭減排就是要因地制宜的采用各種措施，如減少雨水的徑流產(chǎn)生量，降低徑流內(nèi)污染物的攜帶量；過程控制就是要利用產(chǎn)匯流的整個環(huán)節(jié)，而不是僅僅依靠末端，采用調(diào)蓄、過程凈化和優(yōu)化管網(wǎng)輸送、溢流污染控制等多種手段，對雨水的“量”和“質(zhì)”進(jìn)行控制；系統(tǒng)治理就是從城市排水流域整個系統(tǒng)著眼，從水系統(tǒng)的整體出發(fā)，考慮各個技術(shù)綜合集成，從而達(dá)到治理高效的目的；統(tǒng)籌建設(shè)就是海綿城市是一個整體，時序、規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和運(yùn)營都需要統(tǒng)籌把握。

【技術(shù)路線】明確不同城市海綿城市建設(shè)的不同需求和定位，因地制宜的選擇技術(shù)組合實現(xiàn)海綿城市目標(biāo)。我國幅員遼闊，降雨特征和地形地貌差異巨大，城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平差異顯著。很明顯，各個城市面臨的水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全和水文化問題也是不一樣的。夏季降雨極端集中的華北城市、“梅汛”和“臺汛”兩個雨季的東南城市必然有不同的海綿城市建設(shè)方案。根據(jù)自身的降雨特征和地形地貌以及城市發(fā)展階段確定適合本地的海綿城市建設(shè)定位和目標(biāo)，因地制宜的選擇技術(shù)組合實現(xiàn)自身的目標(biāo)在海綿城市建設(shè)中是值得關(guān)注的。

【評價】海綿城市建設(shè)必須以效果論成敗。中國的水資源和水環(huán)境治理必須也必然進(jìn)入一個以效果論成敗的時期，談一段管網(wǎng)建設(shè)是否達(dá)標(biāo)、談一個污水廠建設(shè)和運(yùn)營是否成功以及談一塊綠地是不是符合低影響開發(fā)的原則都降低為了一個個細(xì)節(jié)，海綿城市建設(shè)要摒棄過去按工程考核評價的體系，不能把海綿城市建設(shè)等同于一系列的工程堆砌�？疾煲粋�區(qū)域是否在水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全、水文化上發(fā)生了根本的改善就只有一套整體的樸實評判標(biāo)準(zhǔn)：水體是否從黑臭變成了清澈有魚，而且魚敢吃；內(nèi)澇是否減輕或消失；生態(tài)環(huán)境是否在變的越來越宜人。這種樸實的民生要求恰恰體現(xiàn)的是整個城市涉水設(shè)施細(xì)節(jié)的全面化和系統(tǒng)化完善。建設(shè)部已經(jīng)出臺了績效考核和評價標(biāo)準(zhǔn)，主要從兩個方面考核，一是百姓認(rèn)知，“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解”；二是政府不能增加新的債務(wù)。

【邏輯】海綿城市建設(shè)必須是以數(shù)據(jù)為依托的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)和運(yùn)營。單純的雨水管網(wǎng)不是海綿城市，單純的下凹綠地、單純的透水廣場等都不是海綿城市。海綿城市的規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)必須用系統(tǒng)化的數(shù)據(jù)說說話。對國外的技術(shù)走借鑒與超越并舉的道路是建設(shè)中國海綿城市的法寶。

六、海綿城市示范

通過典型示范的方法，探討可行的技術(shù)路線。這種以試點示范來推動某項工作進(jìn)程的辦法是我國行政管理中長期積累的行之有效的寶貴經(jīng)驗和財富。談試點和示范就是我們已經(jīng)明確了目標(biāo)，明確了基本方案和路徑，但我們還需要積累一些實際操作的經(jīng)驗。具體到海綿城市的試點，就是要用三到五年的時間，在中國不同的地理地貌和城市發(fā)展區(qū)域確定合理有效的海綿城市建設(shè)方法，包括融資模式、技術(shù)集成和運(yùn)維模式。試點和示范就是給予時間給予政策和資金上的扶持，在一定范圍內(nèi)鼓勵探索找到合理可行的模式，建立保障機(jī)制。當(dāng)技術(shù)和模式都成熟以后，進(jìn)而大規(guī)模推廣。相信在第一批16個試點和示范中，會形成出一批合理的建設(shè)模式、建立因地制宜的技術(shù)體系，打造海綿城市管理的制度規(guī)范。