涉及到各類融資業(yè)務(wù)，為虛擬經(jīng)濟帶來較大的發(fā)揮空間

A PPP模式的概念和核心

PPP是Public-Private Partnership的縮寫，顧名思義，是指公共部門與私人部門在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過程中建立的合作伙伴關(guān)系，也可以認為是公共部門與私人部門的一種融資模式的總稱。

不同國家和組織對PPP的定義存在微小差別。例如加拿大定義PPP為公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營關(guān)系，基于雙方的各自經(jīng)驗，通過適當?shù)馁Y源分配、風險分擔和利益共享機制，以滿足事先清晰界定的公共需求；又如歐盟定義PPP為提供公用項目或服務(wù)而形成的公共部門和私人部門的合作關(guān)系。

這些定義均突出了PPP模式主要有三個特點：一是要有界定明確的公共部門和私人部門；二是PPP項目必須針對的是公共產(chǎn)品和服務(wù)；三是參與其中的公共部門和私人部門必須要通過合同文本等形式，明確在整個PPP項目中的責任和義務(wù)，收益共享，風險共擔。這也就是說PPP模式本質(zhì)上是公共部門和私人部門為了解決公共產(chǎn)品或者服務(wù)問題而進行的合作。

一般而言，公共產(chǎn)品和服務(wù)具有非競爭性和非排他性的特征，不適合私人部門單獨提供，但是如果政府完全獨立提供公共品，公共品的提供和管理效率通常會低于私人部門，引入私人部門也較為必要。如果在引入私人部門后，公共產(chǎn)品的提供效率可以提高，那么這類公共產(chǎn)品就適合采用PPP的模式。從這個角度看，PPP模式不僅僅是“公私合營”的一種形式，而是提高公共產(chǎn)品管理效率的模式，這也是PPP的核心。

B PPP的主要形式

依據(jù)世界銀行對PPP契約形式的劃分，PPP模式主要包括12類，其中管理合約（MC）、租賃（Leasing）、修復(fù)-運營-轉(zhuǎn)讓（ROT）、修復(fù)-租賃-轉(zhuǎn)讓（RLRT）、建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)移（BOT）、建設(shè)-修復(fù)-運營-轉(zhuǎn)讓（BROT）、建設(shè)-擁有-運營-轉(zhuǎn)讓（BOOT）、建設(shè)-租賃-擁有（BLO）、建設(shè)-擁有-運營（BOO）等形式較為常見。

依據(jù)PPP模式中政府和私營部門的關(guān)系，PPP模式又可以分為外包類、特許經(jīng)營類以及民營化類，這三類模式的公有化程度依次下降。例如，在外包模式中，SC是一種較為典型的形式，政府一般是將基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)外包給私營企業(yè)，但是仍負責設(shè)施的運營和維護額，承擔項目的融資風險，時間一般小于5年，私營資本的風險也相對較低。

再如，在特許經(jīng)營模式中，BOT是一種較為典型的形式，主要是由政府提供特許經(jīng)營協(xié)議，私營部門作為項目的投資者和經(jīng)營者自行安排融資，開發(fā)建設(shè)項目，并在特許經(jīng)營協(xié)議的期限內(nèi)獲得利潤，在項目結(jié)束后，有償或者無償轉(zhuǎn)讓給政府，一般項目可以長達20年以上，私營資本面臨的風險要高于外包類；而在民營化模式中，BOO是一種較為典型的形式，主要是有私營部門負責基礎(chǔ)建設(shè)的融資，擁有這個項目的設(shè)施，并對其進行永久性經(jīng)營，項目一般也長達20—30年以上，私營部門的風險也相對最高。

雖然不同模式下，公共部門和私營部門承擔的責任和義務(wù)、收益和風險以及項目的持續(xù)時間都不相同，但是結(jié)構(gòu)上可以有類似的形式。首先，由政府部門和私人部門等項目發(fā)起人成立特殊目的的公司（SPV）；然后由SPV負責建設(shè)和實施，其中所需要的資金由SPV負責融資，其中資金來源主要有發(fā)起人的資本、銀行貸款、政府擔保以及債券等形式；其次，項目建成后在政府授權(quán)下，由SPV繼續(xù)負責運行，運行所需的資金主要來自發(fā)起人的資金、債券持有人、第三方投資者等，運行中的收入主要包括公共產(chǎn)品使用者的費用、服務(wù)費用、政府的保證費用等；最后，項目結(jié)束后，SPV將公共產(chǎn)品移交給政府。

從這點看，PPP模式是政府將公共產(chǎn)品或服務(wù)的部分義務(wù)轉(zhuǎn)移給私營部門，并相應(yīng)地將部分收入也由私營部門所享，在減少資金支出的同時，加快公共設(shè)施的建設(shè)，提高政府資金和私人資金的使用效率。這種模式在合理利用了政府和私人部門各自優(yōu)勢的情況下，實現(xiàn)了資源的合理配置，提高了社會總體效益。對政府部門而言，緩解了政府的融資壓力和債務(wù)負擔，對私人部門而言，擴寬了其資金的使用空間，并獲得合理的回報，可謂對社會、對政府和對私人部門“一箭三雕”。

圖為 PPP項目的結(jié)構(gòu)和周期

此外，在整個PPP項目中，因為涉及各類融資業(yè)務(wù)，這也會為虛擬經(jīng)濟帶來較大的發(fā)揮空間，例如，許多諸如證券公司、銀行、信托、保險在內(nèi)的金融部門都可以以特定的身份參與到PPP項目中，保證各個環(huán)節(jié)的資金供給。

C PPP的發(fā)展狀況

從全球的發(fā)展情況來看，依據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，PPP模式主要使用在能源、電力、交通以及水處理等行業(yè)，采用的形式以BOO/BOT/BROT等方式為主。從總量上看，依據(jù)全球PPP研究機構(gòu)PWF的統(tǒng)計，1985—2011年以來，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價值達到了7751億美元；從地域上看，英國、澳洲等國家的PPP模式較為成熟，其中使用量也較大，而發(fā)展中國家相對使用較少，不過近年來也在快速增長中。

圖為各主要地區(qū)PPP項目占比

英國是較早采用PPP模式進行基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品建設(shè)的國家，也是當前PPP模式最發(fā)達的國家之一。早在400多年前，私人部門就已經(jīng)參與到供水建設(shè)上，也是PPP模式的雛形。1992年，隨著公共支出日益增長，英國財政大臣開始利用私人資金來支撐公共建設(shè)，并首次創(chuàng)立了PPP的典型模式——私人部門融資計劃（PFI），并在1997年以后得到了較大的推廣和發(fā)展。

PFI模式是政府通過與投資人簽訂合約，由投資人設(shè)計、建設(shè)、投融資、運行并維護基礎(chǔ)設(shè)施，并在合同結(jié)束后，投資人將這些公共產(chǎn)品設(shè)施交給政府。由于PFI模式合同靈活性較差，項目周期長，透明度也較低，風險收益分配不合理，英國政府從2012年推出了PF2模式，這種模式類似于上述的SPV模式，政府持有項目的一定股權(quán)，并對合約靈活度、透明度、融資和風險分配等機制進行了改進。

在英國，PPP項目的相關(guān)工作由財政部成立的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局（IUK）專門負責。IKU計劃未來五年內(nèi)每年平均完成400億英鎊的投資，這規(guī)模相當于英國當前GDP的10%以上。據(jù)英國IUK統(tǒng)計，截至2012年3月，英國累計完成PFI項目717個，項目資本支出合計547億英鎊，涉及的公共領(lǐng)域主要包括學(xué)校、醫(yī)院、公路、地鐵、監(jiān)獄、住房、廢物廢水處理等。其中，醫(yī)院、學(xué)校、交通等三大領(lǐng)域占比較多，超過了50%以上。

從整個歐洲角度看，21世紀以來，PPP也實現(xiàn)了較快的發(fā)展，這主要與政府推動以及PPP模式的逐漸成熟有關(guān)。據(jù)歐洲投資銀行統(tǒng)計，每年P(guān)PP的市場規(guī)�；�本在150億歐元左右，其中除了英國以外，土耳其、德國和比利時的PPP規(guī)模較大。從PPP項目的投向看，主要集中在交通、醫(yī)療和環(huán)境等方面，這三方面在2014年分別占比達到了63%、12%和10%。

澳大利亞在上世紀80年代開始在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式，主要也是通過設(shè)立SPV來運行。但是隨著PPP項目的不斷增加，私人部門享受的收益與風險之間出現(xiàn)不匹配，導(dǎo)致一些項目失敗。2000年以來，澳大利亞政府修訂和制定了與PPP相關(guān)的法律，在保障私人部門利益的同時，PPP項目也得到了快速的推廣。與英國的IUK類似，澳大利亞也成立了相關(guān)的管理部門——澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局（IAU），負責全國各級政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求和政策的制定，推廣PPP也是其重要職能之一。

除了歐洲、澳大利亞以外，北美的加拿大和美國也有相關(guān)部門負責PPP項目的實施。不過與歐洲相比，美國的PPP發(fā)展一直相對落后，其市場規(guī)模目前在幾十億美元，主要原因包括兩方面。首先是政策上，美國不同州對PPP的態(tài)度不一，實施的規(guī)則、制度也不太相同，這對PPP項目的推進有一定障礙；其次是美國無論是政府還是私人部門的融資體系均較為發(fā)達，適合采用PPP的項目均可以通過其他方式融資解決，這也影響了其PPP的發(fā)展。

在發(fā)展中國家，PPP規(guī)模也在逐漸擴張。世界銀行針對發(fā)展中國家參與和實施PPP項目開發(fā)了相應(yīng)的PPI數(shù)據(jù)庫，從數(shù)據(jù)上看，1990年以來，發(fā)展中國家PPP項目經(jīng)歷了兩次快速發(fā)展。其中，1990年到1997年的快速增長主要源自于拉美地區(qū)和太平洋地區(qū)宏觀經(jīng)濟較為穩(wěn)定，金融自由化不斷深化，對PPP的需求較多；2002年到2013年的快速增長主要得益于PPP的制度和法律逐漸完善，其效果也較為明顯，世界各國的效仿增加。從PPP項目的投向看，主要集中在交通、通信、能源方面，但近年來供水和水污染治理方面的項目也增長較快。

圖為發(fā)展中國家PPP項目的投向

D 前景

PPP模式對于緩解政府在公共建設(shè)支出中的壓力有較大幫助，也有助于提升公共產(chǎn)品管理效率。從成功的案例來看，PPP得到快速發(fā)展最重要的原因莫過于項目中公共部門和私人部門的責任明晰，利益分配合理。在項目實施前，要確定項目的實施標準，制定相關(guān)的PPP合同，明晰相互責任；在項目實施時，要風控得當，建立嚴格的審計制度和績效評級制度，合理分配利潤。

不過從市場的發(fā)展看，PPP也不乏失敗的案例，這也說明PPP項目具有一定的風險。其風險主要來源于公共部門和私人部門之間的利益難以協(xié)調(diào)。同時，公共部門還面臨相關(guān)政策的穩(wěn)定性風險、決策失誤風險等，而私人部門也面臨項目建設(shè)和運行中的成本不可控、價格不可控以及需求不可控等風險，這都需要項目的相關(guān)實施人注意。

在我國，目前PPP模式仍處于探索和發(fā)展階段，未來應(yīng)統(tǒng)一PPP監(jiān)管部門，健全相關(guān)法律法規(guī)，完善實施環(huán)境。在項目實施時，注意合同精神，即便在出現(xiàn)問題時，管理層也不越俎代庖，不輕易實施行政壓力，一切按照法律、合同執(zhí)行，保護私人部門的利益。

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