自2014年以來(lái)，PPP模式強(qiáng)勢(shì)進(jìn)入公眾視野，在國(guó)內(nèi)也得到了不少的應(yīng)用。那些在PPP領(lǐng)域摸爬滾打幾十年的企業(yè)，他們的現(xiàn)狀又是如何的呢？
如果你搜索“PPP”(政府和社會(huì)資本合作)，相關(guān)新聞的搜索結(jié)果為超過(guò)10萬(wàn)篇，相關(guān)網(wǎng)頁(yè)的搜索結(jié)果達(dá)到幾千萬(wàn)個(gè)。
如果你打開(kāi)相關(guān)部委、地方政府的，同樣也能看到“PPP”出現(xiàn)在顯眼的位置上。
進(jìn)入2015年，“PPP”熱度空前。不僅相關(guān)部委的文件密集出臺(tái)，各地有關(guān)PPP的講座、論壇也層出不窮，各地方政府紛紛推出了大批PPP項(xiàng)目。
一周前的下午，三位在中國(guó)PPP領(lǐng)域多年的實(shí)操者——薛濤、徐向東和張恒利，聚在北京玉泉山腳下的一間會(huì)議室里。他們的談話從一個(gè)個(gè)PPP的案例說(shuō)起。
薛濤為E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)；徐向東為北京財(cái)指南咨詢有限公司高級(jí)顧問(wèn)、中國(guó)PPP研究院專家；張恒利是金州環(huán)境集團(tuán)(下稱“金州環(huán)境”)副總裁、北京安菱水務(wù)科技有限公司總經(jīng)理。
“如果說(shuō)2014年是中國(guó)PPP的元年，2015年就是中國(guó)PPP的突破年。”5月6日，徐向東說(shuō)。
但在薛濤看來(lái)，很少有人關(guān)注到那些已經(jīng)在PPP領(lǐng)域摸爬滾打一二十年的企業(yè)，它們的甜酸苦辣，它們的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。
北京“水十廠”的折騰
徐向東認(rèn)為，從中國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)，就是PPP。委托運(yùn)營(yíng)(O&M)、管理合同(MC)、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)、改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)等，都是PPP的具體方式。
說(shuō)到BOT，張恒利介紹，北京第十水廠A廠就是北京市第一個(gè)采用國(guó)際招標(biāo)的BOT市政供水設(shè)施項(xiàng)目。由金州環(huán)境、北京控股有限公司及北京自來(lái)水集團(tuán)聯(lián)合成立項(xiàng)目公司——北京安菱水務(wù)科技有限公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)期23年，其中建設(shè)期3年，運(yùn)營(yíng)期20年。
這一項(xiàng)目總投資23億元，設(shè)計(jì)處理能力為每日50萬(wàn)噸。早在1998年就已立項(xiàng)，但一直到2012年年底才動(dòng)土，至今未能投入使用。
作為這一項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人，張恒利感慨良多。“歷時(shí)17年，PPP項(xiàng)目可能遭遇的難題，水十廠都撞上了。”
張恒利介紹，招標(biāo)過(guò)程中，僅論證招標(biāo)文件的法律效力就耗時(shí)近一年時(shí)間。之后，由于當(dāng)時(shí)北京市用水大戶工業(yè)企業(yè)大規(guī)模外遷，用水量出現(xiàn)下降，水務(wù)市場(chǎng)供需開(kāi)始倒掛。原先規(guī)劃為水十廠水源地的北京密云水庫(kù)，1999年后也一直處于枯水期。
不僅如此，2004年，北京首都機(jī)場(chǎng)實(shí)施擴(kuò)建工程，占了水十廠輸水管道建設(shè)用地，輸水管道遲遲無(wú)法開(kāi)工。這之后，北京的地價(jià)也開(kāi)始飛漲，包括征地、拆遷費(fèi)用在內(nèi)，土地成本翻了四五倍。
“原先的土地是劃撥的，但后來(lái)國(guó)家又規(guī)定要通過(guò)轉(zhuǎn)讓的方式。這樣一來(lái)，項(xiàng)目涉及的一系列證件和手續(xù)都要重新辦理。”張恒利說(shuō)，由于一拖再拖，水十廠還遇到了項(xiàng)目核準(zhǔn)批復(fù)過(guò)期、林地使用、輸水管道建設(shè)等一系列問(wèn)題。
“如果政府和私營(yíng)部門(mén)從設(shè)計(jì)、可研環(huán)節(jié)就開(kāi)展合作，可能會(huì)加快項(xiàng)目的建設(shè)，或減少不必要的行政和時(shí)間成本。”張恒利提醒PPP項(xiàng)目的新進(jìn)入者，“盡可能縮短運(yùn)作周期，會(huì)避免很多麻煩。”
薛濤將在PPP實(shí)踐中遇到的問(wèn)題，歸納為三類：一是沒(méi)想到；二是變化了；三是政府信用出了問(wèn)題。他認(rèn)為，PPP剛開(kāi)始推行時(shí)，合同中肯定會(huì)有不周全的地方，沒(méi)想到的事可能會(huì)多一些。
在一些PPP合同中規(guī)定，由相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)項(xiàng)目實(shí)施。“但實(shí)際上，一些部門(mén)很難協(xié)調(diào)其他的部門(mén)。”薛濤說(shuō)，“一些政府部門(mén)說(shuō)話不算數(shù)的情況同樣也有。”比如，該給的補(bǔ)償不給、該兌現(xiàn)的政策不落實(shí)等。
張恒利又以北京高安屯垃圾焚燒廠為例介紹，這一項(xiàng)目總投資近10億元，每日處理朝陽(yáng)區(qū)一半以上的生活垃圾，利用余熱每年發(fā)電近2億度，相當(dāng)于每年節(jié)約7萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤。
“這是北京第一個(gè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，是迄今亞洲單線規(guī)模最大的垃圾焚燒項(xiàng)目，同時(shí)也是首批國(guó)內(nèi)無(wú)害化處理AAA企業(yè)。”張恒利介紹，在這一項(xiàng)目中，北京市朝陽(yáng)區(qū)政府以土地入股參與項(xiàng)目的監(jiān)督管理，金州環(huán)境以自有資金投資并負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，以BOT模式運(yùn)作。
2010年12月，高安屯垃圾焚燒廠建成運(yùn)營(yíng)。“但這5年，CPI、人工、材料價(jià)格持續(xù)上漲，項(xiàng)目面臨著巨大的成本資金壓力，原有垃圾補(bǔ)貼價(jià)格已不能滿足項(xiàng)目的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。”張恒利說(shuō)，為此，金州環(huán)境已于2013年啟動(dòng)了調(diào)價(jià)申請(qǐng)程序，但進(jìn)展不是很理想。
“PPP應(yīng)該是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、長(zhǎng)期的合作機(jī)制，其中私營(yíng)部門(mén)有經(jīng)營(yíng)收益要求和投資回報(bào)要求，公共部門(mén)應(yīng)轉(zhuǎn)換觀念幫助私營(yíng)部門(mén)滿足其合理的經(jīng)濟(jì)訴求，真正實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期共贏。”張恒利說(shuō)。
PPP財(cái)務(wù)成本或更高
環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院公共財(cái)政與投資咨詢部副主任逯元堂表示，PPP項(xiàng)目要做好，需要政府和企業(yè)都擺正心態(tài)。
“社會(huì)資本追求的是收益，政府追求的是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。”逯元堂說(shuō)，環(huán)保領(lǐng)域公益性較強(qiáng)，普遍缺乏使用者付費(fèi)的投資回報(bào)機(jī)制。環(huán)保項(xiàng)目推進(jìn)PPP，尤其需要通過(guò)完善政府付費(fèi)或政府讓利來(lái)建立社會(huì)資本的投資回報(bào)機(jī)制。
逯元堂說(shuō)，這有點(diǎn)類似于買(mǎi)房，如果一次付清房款，可能買(mǎi)不起，但如果只交首付，其他部分貸款，就買(mǎi)得起房。但貸款和利息需要買(mǎi)方支付。所以總體算下來(lái)，盡管總費(fèi)用不一定減少，但能有效緩解一次性投資壓力，實(shí)現(xiàn)了公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給和效率的提升。
“但也因?yàn)槿绱耍?gòu)買(mǎi)成本上去了。”環(huán)保部一位專家說(shuō)，世界銀行曾做過(guò)一個(gè)報(bào)告，結(jié)論認(rèn)為PPP模式的財(cái)務(wù)成本要高出政府單獨(dú)經(jīng)營(yíng)成本的20%左右。
國(guó)家發(fā)改委一位專家表示，理論上，發(fā)揮專業(yè)化治理和運(yùn)營(yíng)，加上規(guī)模效益，可以實(shí)現(xiàn)成本下降和效率提升。
全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)駱建華曾專門(mén)做過(guò)“城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式”的研究。
據(jù)駱建華介紹，城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施是我國(guó)最早采用PPP模式的領(lǐng)域之一。城市生活污水處理廠數(shù)量由2002年的537座增加到2014年的3717座，城市污水處理率由2002年的40%提高到87.3%(2012年)；城市生活垃圾無(wú)害化處理率由2002年的54.2%提高到84.8%(2012年)，大中型城市基本做到了污水垃圾處理全覆蓋。
駱建華說(shuō)，由于采用PPP模式，培育了一批專業(yè)化環(huán)境服務(wù)企業(yè)，促進(jìn)了環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新，提升了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理水平。
但他同時(shí)表示，由于一些地方政府責(zé)任缺位，影響了PPP模式實(shí)施效果。在實(shí)施PPP模式的過(guò)程中，一些地方政府出現(xiàn)了片面的認(rèn)識(shí)和做法，包括：
一是對(duì)已有的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施一賣(mài)了之，把本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任完全推給運(yùn)營(yíng)企業(yè)，配套管網(wǎng)等問(wèn)題遲遲得不到解決，致使已建成的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施難以正常運(yùn)行，或運(yùn)營(yíng)負(fù)荷不足。
二是片面追求盤(pán)活存量資產(chǎn)，尋求以高溢價(jià)出售環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，但溢價(jià)所得并未用于設(shè)施的維護(hù)和運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重，無(wú)法保障必要的后續(xù)投資。
三是因各種原因，不能按照協(xié)議規(guī)定及時(shí)足額支付服務(wù)費(fèi)用，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)不可持續(xù)。
四是在居民因鄰避效應(yīng)反對(duì)建設(shè)垃圾焚燒廠時(shí)，未與群眾做深入細(xì)致的溝通和交流，而把責(zé)任推給企業(yè)或有關(guān)方面專家，致使垃圾處理設(shè)施選址問(wèn)題成為久拖不決的難題。
駱建華建議，地方政府應(yīng)以誠(chéng)信原則履行PPP項(xiàng)目合同，及時(shí)足額地向運(yùn)營(yíng)企業(yè)支付服務(wù)費(fèi)用。如政府向社會(huì)收取的環(huán)境服務(wù)產(chǎn)品費(fèi)用不足以全額支付PPP項(xiàng)目費(fèi)用，應(yīng)由地方財(cái)政兜底。
環(huán)保業(yè)界認(rèn)為，除政治風(fēng)險(xiǎn)外，PPP項(xiàng)目中還存在著項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)、增信措施落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政可承受能力風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律風(fēng)險(xiǎn)等。
徐向東稱，今年P(guān)PP項(xiàng)目實(shí)踐與法律沖突的問(wèn)題會(huì)得到初步解決。PPP項(xiàng)目實(shí)踐中的土地、稅收等問(wèn)題，也已引起相關(guān)部門(mén)的重視，并會(huì)積極研究解決之道。另外，金融機(jī)構(gòu)今年也會(huì)大舉進(jìn)入PPP領(lǐng)域，PPP項(xiàng)目的融資方式一定會(huì)有大的突破。
