去年以來，國家對于民間資本進(jìn)入公共產(chǎn)品投資和供給領(lǐng)域空前重視，十八屆三中全會改革決定提出，“鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。近段時間，該項(xiàng)改革落地有加速推進(jìn)態(tài)勢，公共服務(wù)領(lǐng)域開始向社會資本敞開大門，PPP提速可期。

目前，國家發(fā)改委牽頭的PPP立法（特許經(jīng)營法）工作正在推進(jìn)，國家或地方PPP管理機(jī)構(gòu)（財政部PPP中心和各地辦公室）已經(jīng)成立，財政部（廳）指導(dǎo)項(xiàng)目落地的業(yè)務(wù)培訓(xùn)正在開班，而各地也在如火如荼地梳理即將簽約或推進(jìn)的PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。這預(yù)示著，沉寂多年之后，作為推進(jìn)綜合改革的舉措之一，PPP有望在化解地方債務(wù)風(fēng)險、降低財政支出壓力、創(chuàng)新公共產(chǎn)品和服務(wù)新融資渠道、降低公共服務(wù)成本和價格、解決城鎮(zhèn)化融資需求等方面發(fā)揮綜合作用。

一般來說，PPP項(xiàng)目與普通項(xiàng)目不同，以利益共享和風(fēng)險共擔(dān)為特征，基于政府和企業(yè)雙方長達(dá)數(shù)十年的合作契約，跨越若干屆政府。因此，PPP對制度環(huán)境要求非常高，需要在法律保障、機(jī)制設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行一系列制度設(shè)計(jì)。

PPP模式下，政府和社會資本的合作是基于民商法律關(guān)系的平等合作，二者之間出現(xiàn)爭分要通過《合同法》來解決。但目前，發(fā)改委牽頭的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》立法仍舊屬于行政法序列，這意味著二者的合作是甲方和乙方的關(guān)系，不可避免涉及到行政審批、政府監(jiān)管，無法做到真正的平等。如果考慮到過去公用事業(yè)市場化和PPP探索過程中屢屢發(fā)生的“新官不理舊賬”、觀念爭分（公共事業(yè)能否市場化），以及過去合作中地方政府的違規(guī)行為，很難確保契約真正被遵守，從而實(shí)現(xiàn)共擔(dān)風(fēng)險和共享利益。

另外，近期發(fā)布的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，提出甄別篩選融資平臺公司存量項(xiàng)目，對適宜開展PPP模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式。但是，很多存量項(xiàng)目（包括擴(kuò)建改建）在可行性研究、項(xiàng)目設(shè)計(jì)和運(yùn)營管理中存在很多不合理的地方，在項(xiàng)目合作初期，投入成本較高，運(yùn)營風(fēng)險較大，需要社會資本在改造、技術(shù)、管理上面“動大手術(shù)”。因此，為激勵社會資本進(jìn)入，政府要建立動態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價，或政府補(bǔ)貼機(jī)制，或隱性擔(dān)保機(jī)制，以彌補(bǔ)社會資本。

但目前，由于我國還沒有分行業(yè)、分類型的公共部門項(xiàng)目交付的比較基準(zhǔn)，而PPP項(xiàng)目具有多樣性、復(fù)雜性和長期性等特征，針對政府和不同社會資本提供的價值、承擔(dān)的風(fēng)險以及要求的回報在實(shí)際操作中難以直接比較，即便同一類項(xiàng)目也難以直接比較。因此，PPP通行的規(guī)則——VFM（Value for Money，物有所值），即“PPP項(xiàng)目應(yīng)比政府自行投資建設(shè)交付同樣服務(wù)，使用更低的成本或獲得更大的價值”在我國難以實(shí)施，造成收費(fèi)定價和補(bǔ)貼沒有依據(jù)，這對后面的合作和權(quán)利義務(wù)明確是一個難題。

事實(shí)上，政府主動向社會資本“示好”并非首次。國務(wù)院在2010年和2012年就曾先后出臺《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》和實(shí)施細(xì)則（“新36條”），但由于各種“玻璃門”、“彈簧門”的存在，社會反響并不明顯。

事實(shí)上，根本原因就在于，社會資本與國企和央企的競爭中始終處于劣勢。后者在政企關(guān)系、融資地位、資金實(shí)力、談判上占有明顯優(yōu)勢，而很多PPP項(xiàng)目對社會資本在體量上有要求，這就造成PPP成為政府和國企、央企的盛宴，導(dǎo)致PPP重蹈覆轍，社會資本高效率、低成本、切合市場需求的優(yōu)勢沒有被發(fā)揮出來，特別是2008年金融危機(jī)期間集中上馬的PPP項(xiàng)目。目前，盡管地方推出和集中簽約的PPP項(xiàng)目很多，但很多都沒有脫離這一本質(zhì)。

因此，未來PPP項(xiàng)目招投標(biāo)應(yīng)該完全遵循公開透明原則，對投標(biāo)方不能設(shè)置門檻，而應(yīng)以完全的VFM作為評判標(biāo)準(zhǔn)，評選出最具競爭力的候選投資人名單，依優(yōu)先順序進(jìn)行競爭性談判。同時，對于短期內(nèi)社會資本盈利，甚至是高溢價收益也應(yīng)該本著有利于“增加公共品供給、降低公共品價格”的長遠(yuǎn)眼光來看待。同時，“建立城市基礎(chǔ)設(shè)施金融體系”也應(yīng)該盡快推進(jìn)，以解決社會資本融資難題和資金實(shí)力缺陷。