PPP模式實務綜述
PPP模式實務綜述
一、ppp模式的定義
廣義PPP（Public-Private-Partnership）即公私合作模式，是公共基礎設施一種項目融資模式。狹義的PPP是政府與私人部門組成特殊目的機構（SPV），引入社會資本，共同設計開發(fā)，共同承擔風險，全過程合作。（如圖）
《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》明確：政府和社會資本合作模式（PPP）是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過‘使用者付費’及必要的‘政府付費’獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
二、目前PPP模式的幾種典型探索
（一）五礦信托試水PPP
2014年6月，五礦信托與撫順沈撫新城管委會、中建一局(集團)有限公司簽訂《沈撫新城政府購買服務合作框架協(xié)議》，開展沈撫新城基礎設施建設。
在該項目中，政府以特許權協(xié)議為基礎，由沈撫新城管委會、五礦信托、中建一局共同注資成立項目公司并簽署合作協(xié)議，按照協(xié)議約定，中建一局將獲得沈撫新城撫順區(qū)域內的安置房建設及電力、供熱、道路、橋梁等基礎設施建設項目的施工總承包權。政府將對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。
上述工程項目供需資金35.88億元，五礦信托作為引入的投資方，將以股權投資形式進入，成為項目公司的絕對大股東，項目承包方中建一局的投資金額為200萬元。
（二）中信地產汕頭項目推“PPP”模式
2010年，中信地產大股東中國中信集團公司（下稱“中信集團”）與汕頭市政府簽訂《中信濱海新城項目戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》
作為中信探索和實踐PPP模式的一個落地典范項目，汕頭濱海新城項目規(guī)劃面積達168平方公里，預計開發(fā)周期為25年，采用分片區(qū)滾動開發(fā)的模式。在該新區(qū)中，中信負責土地一級開發(fā)整理以及海灣隧道、市政道路等基礎設施的建設，并提供學校、醫(yī)院、公園、博物館、展覽館等城市公共服務設施，同時還將協(xié)助當?shù)卣猩桃Y。
項目包括四個層級文件：
第一個層級的文件，是中信集團和汕頭市政府框架合作協(xié)議，以及中信地產公司和濠江區(qū)政府關于項目的合作框架協(xié)議。
第二個層級的具體操作，是基礎性的文件，中信濱海新城項目城市運營協(xié)議書，以及投資成本及成本回報的協(xié)議性附件。
第三個層級的協(xié)議，專門講蘇埃海底通道和統(tǒng)征地建設的投資協(xié)議書，以及非統(tǒng)征地的土地一級開發(fā)協(xié)議書。
第四個層級的協(xié)議，是關于隧道如何建設，隧道公司如何組建，將來增值擴股應按什么規(guī)則處理。關于土地，一級土地開發(fā)如何委托給投資開發(fā)主體，如何賦權，將來投資土地開發(fā)成本如何順利回收，發(fā)生風險時怎樣獲得補償，發(fā)生爭議如何處理等。
（三）北京地鐵16號線試水PPP
北京地鐵16號線，計劃總投資約500億元，由北京市基礎設施投資有限公司(下稱“京投公司”)承擔項目規(guī)劃和建設。京投公司將16號線的總投資按一定的原則和比例，分為投資建設(A部分)和運營管理(B部分)。A部分擬引入中再資產管理股份有限公司(簡稱中再資產)，投資金額約120億元股權投資，B部分有望再次引入北京京港地鐵有限公司(簡稱京港地鐵)作為特許經營權的合作方，計劃引入初始投資150億元。
該項目有三家保險公司參與A部分的競標，耗時近三年，最終中再資產勝出。中再資產采取“10年+10年”的投資模式，分為兩期，分別投資為70億元、50億元，占16號線項目公司近80%的股權，由中再資產向社會募資資金。
從股權結構看，中再資產是16號線項目公司絕對大股東，但實質上僅為財務投資人，該項投資預計年化收益率約7%。雙方承諾，前十年只付息，不償還本金。
16號線的融資模式是一次全新的嘗試，引入保險公司股權資金和特許經營投資后，京投公司有望僅僅使用32億元資本金，撬動了各類社會資本270億元，債務融資約200億元。
（四）北京地鐵4號線項目
北京地鐵4號線為首條采用PPP方式建設運營的線路，該項目總投資153億元，分為A部分107億元土建投資和B部分47億元的機電投資，其中B部分47億元由社會投資組建項目特許經營公司負責投資建設，即PPP模式。港鐵、京投、首創(chuàng)合資成立的特許經營公司——京港地鐵公司承擔47億元部分，其中港鐵股份為49%，首創(chuàng)股份占比為49%，京投占比為2%。
項目初始，港鐵聘請了專業(yè)的客流預測機構(MVA)對地鐵人流進行了測算，以此與政府約定，在2010~2014年期間，若地鐵人流連續(xù)3年低于預測人流，政策就需要補貼相應的費用，若人流持續(xù)高于預測人流，則政府能夠從中分享一定的超額收益。
（五）國家體育場PPP項目
國家體育場工程總面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，項目總投資額313900萬元。中信集團出資65%，北京城建集團出資30%，美國金州公司出資5%，組成中國中信集團聯(lián)合體。
2003年8月9日，中國中信集團聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委簽署《特許權協(xié)議》、《國家體育場協(xié)議》協(xié)議，與北京國有資產經營管理有限公司簽署《合作經營合同》共同組建項目公司——國家體育館有限責任公司，負責國家體育館的融資、建設工作。項目竣工后，北京中信聯(lián)合體體育場運營有限公司在30年特許經營期內負責國家體育場賽會運營、維護工作，待運營期滿將國家體育場移交給北京國有資產經營管理有限公司。
國家體育場項目示意圖：
三、PPP項目的收費機制
PPP項目的收費機制包括三類，一是完全依靠項目用戶付費（如供水、燃氣項目），二是完全由政府支付服務費用（如市政道路、排水管網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境治理項目），三是部分來自項目用戶付費并由政府提供缺口補貼，以保障項目財務可行性（如污水處理項目、垃圾處理項目）。
四、PPP模式的法律文本體系
PPP模式的法律文本體系主要由三個方面組成，一是基礎交易合同體系，側重于解決商務層面事宜；二是融資合同體系，側重于安排資金、資本層面事宜；三是協(xié)調機制，側重于相關重要事項中的權益配置及程序性事宜。
事實上商務和融資合同文本中亦會涉及權益配置和程序性條款。但考慮到合同雙方在文本中約定第三方義務在法理上是被禁止的，同時公共部門對于基礎交易合同和融資合同體系的參與又十分有限，因此這里的協(xié)調機制主要是指以特許權協(xié)議為核心，涉及公、私間利益協(xié)調及公共產品提供的專門性機制設計。
（一）基礎交易合同體系
基礎交易合同體系按照項目商務架構，可以劃分為如下幾個子體系：
其一，項目建設相關合同。PPP項目前期，通常由公共部門充任的項目發(fā)起人，會聯(lián)合私人部門合作方，對項目發(fā)起和組織事宜進行談判磋商，明確各方行動指南和職責分工，其合同文本成果通常為MOU（合作備忘錄）和Route Map（路線圖）。由于項目EPC（設計、采購和建設）事項不一定由PPP框架下的項目實質合作方進行，通常外包處理，加之與項目建設施工相關的經濟、技術可行性論證以及環(huán)境社會影響評估事項絕大多數(shù)對外委托給獨立第三方，這樣就形成了工程合同、委托協(xié)議等法律文本。
其二，項目運營管理相關合同。如果項目公司僅是一個資本平臺，運營管理由專門的項目管理公司來承擔，這類合同會由項目公司和項目管理主體簽訂。否則，相關契約通常會以項目公司章程形式體現(xiàn)。在內容上，通常涉及項目運行和經營管理，以及資產的管理和使用事項，對項目資產使用范圍和期限、運營管理和后期投入等進行規(guī)約。
其三，供應合同及產品銷售合同。PPP項目不但要通過產品銷售實現(xiàn)預期利潤，從而有效吸引社會資本和私人部門參與，同時必須保證公共產品和服務的持續(xù)有效提供。供應合同主要保障的是能源或原材料等基礎投入品供應的穩(wěn)定性。項目產品銷售合同的核心，一是交易價格，重點關注價格鎖定程度，主要體現(xiàn)為階梯價格或價格調整機制的確定；二是交易數(shù)量，重點關注產品的買方接收數(shù)量和結算數(shù)量的確定，一般有按照實際提供量、實際消費量或固定上限結算，以及Take or Pay（照付不議）等結算方式。
（二）融資合同體系
融資合同體系是PPP模式中政府和社會資本合作關系的本質體現(xiàn)。通常，PPP項目通過設立SPV（特殊目的實體）作為資金和資本整合的平臺，因此SPV設立文件是融資文本體系的骨架。尤其是SPV章程和股東間協(xié)議，會在明確項目資產邊界、協(xié)調股東權益和構建項目公司決策機制等方面起到核心作用。此外，項目融資往往會涉及貸款、債券發(fā)行和融資租賃等債權性質協(xié)議，根據(jù)不同的債務融資方式，會包含諸多一般性融資條款，當然其核心內容是資金價格、融資前提條件和放、還款安排。為保障資金安全，項目融資中通常會基于債權人或股權人利益，以及合理規(guī)避風險的需求，設置從屬于股權和債務融資協(xié)議的抵、質押或擔保措施，購買財產保險和信用保險，擔保協(xié)議和保單條款的主干則是風險覆蓋范圍、受益人及賠付條件。為了有效配置追索、保全乃至債務重組、破產清算等事項中的債權人表決權，并在債權人間平衡保險和擔保權益，對包括PPP模式在內的多數(shù)項目融資而言，債權人間協(xié)議是必不可少的。
（三）以特許權協(xié)議為核心的協(xié)調機制
PPP文本體系中協(xié)調機制的核心部分是特許權協(xié)議。賦予特許權是PPP模式能夠有效吸引私人資本并成功運行的關鍵。一般情況下，特許權取得形式可被劃分為協(xié)議授予和立法授予兩種。
而特許權協(xié)議在法律性質上則包括幾個大類：
一是特許經營權。此種情況下，經營權管理部門賦予項目公司使用特定公共資源，或在某一領域或地區(qū)經營特許業(yè)務的權利。特許經營權配置可以是排他性的，也可以是準入型的，但事實上均是對項目收益的保障。
二是渠道許可。包括對特定原料或技術的使用許可，以及對產品銷售特定渠道的許可。如果項目公司獲得必備原材料或技術，以及銷售產出品均完全通過市場競爭實現(xiàn)，不但會遇到稀缺性的限制，也往往會面臨法律限制。尤其是當PPP項目的原材料及技術、產品銷售渠道由公共部門壟斷管理的情況下，渠道許可成為對特許經營權必不可少的補充，甚至成為特許經營權實現(xiàn)價值的前提。
三是經濟性優(yōu)惠政策。通常采取稅收優(yōu)惠、公共事業(yè)收費豁免、利息保費補貼及其他財政補貼的形式，也可能附加加速折舊、資本溢價、轉增資本等財務支持政策。至于特許權是否必須與PPP項目本身相關，還是可以擴展為在私人部門其他經營行為中給予政策補償，一直存在爭論。從現(xiàn)實情況來看，公共政策可以基于公共需要對同公共福利直接相關的PPP項目給予特許權支持，但如果特許權同PPP項目本身完全脫離，不但難以實現(xiàn)對價平等，而且打亂了公共資源支出與其所應惠及的目標受眾之間的對應性。
協(xié)調機制的一個重要組成部分是程序性文本，解決的是程序性事項，一般不涉及實體權益的配置。主要有法律適用相關約定、仲裁條款、解續(xù)約程序條款、爭端解決機制和再談判條款等內容。
一個爭議較多的問題是，PPP項目中的爭端事項可否通過仲裁方式解決。在一般的項目融資中，仲裁因為其便捷高效的特性而被普遍運用。但PPP模式涉及公共部門，許多爭端是圍繞特許權協(xié)議而發(fā)生的。根據(jù)一般理論，政府行為中，類似PPP項目市場監(jiān)管等行政行為只能納入行政訴訟范疇，而政府作為公共法人所施行的民商事行為可以訴諸仲裁。
另一爭議較多的問題是，PPP項目中的稅收優(yōu)惠可否通過稅收合同賦予。從目前國際來看，這種處理方式尚停留在討論階段，絕大多數(shù)國家不認可政府與納稅人間通過簽訂合同的方式約定稅收義務。其主要原因在于，這種方式無疑將對稅收法定形成破壞，因此幾乎所有PPP項目中，稅收優(yōu)惠均通過法定形式賦予。
五、各地政府動態(tài)
（一）重慶
8月7日，以一批PPP（公私合作伙伴關系）戰(zhàn)略合作項目的集中簽約為標志，重慶市在全國省級地方政府中率先將PPP投融資模式改革推進到實施階段。此次集中簽約項目涉及交通設施、市政基礎設施、土地整治等共10個項目，資產總額達1000億元。
（二）江蘇
江蘇首批政府和社會資本合作（PPP）試點項目推介會在南京召開。此次推介會首次公開向社會推出了15個PPP試點項目，總投資達875億元，涉及交通基礎設施、供水安全保障、污水處理設施建設、生活垃圾無害化處理以及完善公共服務設施配套等五大領域。
（三）福建
福建省財政廳、省發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布28個項目，總投資1479億元，推薦開展政府和社會資本合作試點。28個試點項目中，交通項目有9項、總投資1163億元，市政項目9項、總投資99億元，水利項目2項、總投資29億元，產業(yè)園區(qū)和旅游項目4項、總投資139億元，保障性安居工程2項、總投資28億元，醫(yī)療養(yǎng)老項目2項、總投資21億元。
（四）安徽
9月29日，安徽省政府召開新聞發(fā)布會，公布了全省第一批42個城市基礎設施類PPP項目，項目總投資709億元，涉及供水、污水、垃圾、城市交通和生態(tài)環(huán)境這五類。其中，城市交通設施投資總額度為540億元，規(guī)模最大，占比達76%。首批PPP項目，包括17個城鎮(zhèn)生活污水處理設施，3個城鎮(zhèn)生活垃圾處理設施，4個城鎮(zhèn)供水設施，12個城市交通設施，和6個生態(tài)環(huán)境項目。
(趙麗娟匯總、編輯)
