城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施領域PPP模式
編者按：環(huán)境商會秘書長駱建華應邀參與由國家發(fā)改委牽頭開展的“國家生態(tài)環(huán)境治理體系研究”課題。目前，已撰寫兩份研究報告，經發(fā)改委呈送國務院領導同志，李克強總理和張高麗副總理均在兩份報告上批示�，F將報告摘登如下，供參閱。
城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施領域PPP模式
PPP（Public—Private—Partnership）模式，即“公私合伙”或“公私合作”模式，是指政府與企業(yè)之間，通過一定形式的民事合同關系，合作提供公共性產品和服務，形成一種伙伴式合作關系。亞洲開發(fā)銀行認為，PPP模式的特征有：政府授權、規(guī)制和監(jiān)管私營部門；私營部門出資、建設和管理，提供公共產品和服務；公私雙方長期合作、共擔風險和收益，提高效率和服務水平。廣義PPP，泛指政府與企業(yè)長期合作，提供公共產品或服務，是各種具體運營模式（如BOT、TOT、BOO、ROT、DBO、BOOT、O&M等）及其演變形式的統稱。這一模式在城鎮(zhèn)基礎設施領域得到廣泛應用。
一、PPP模式在城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施領域的應用現狀
城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施是最早采用PPP模式的領域之一。2002年，原建設部頒布《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》，開始在市政公用領域推行特許經營，拉開了市場化改革的序幕，創(chuàng)造了制度環(huán)境。此后，原建設部先后頒布了《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》、《關于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》和《特許經營協議示范文本》，為PPP模式在這一領域的應用鋪平了道路。
十年來，中央和各級政府加大資金投入，鼓勵推行PPP模式，極大地推動了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設，城市生活污水處理廠數量由2002年的537座增加到2012年的3340座，城市生活污水處理率由2002年的40.0%提高到2012年的87.3%；城市生活垃圾無害化處理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%，大中型城市基本做到了污水垃圾處理全覆蓋。與此同時，由于實施了PPP模式，培育了一批專業(yè)化的環(huán)境服務公司，促進了環(huán)境技術創(chuàng)新，提升了環(huán)境基礎設施的建設和管理水平。
目前，在城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施領域，已初步實現運營主體企業(yè)化、投資主體多元化、設施運行市場化，改革在不斷深化。
一是加快改組改制，實現運營主體企業(yè)化。目前，全國大多數地區(qū)城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施運營單位已基本完成轉制改企工作。據統計，2010年88.64%的城市生活污水處理廠由企業(yè)運營，僅有11.36%的污水處理廠仍由事業(yè)單位運營。
二是引進社會資本，實現投資主體多元化。2003年以來，國家出臺了一系列鼓勵民間資本和外資進入市政公用行業(yè)的政策，加快了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設步伐。截止目前，設市城市和縣城生活污水處理廠中采用BOT、BT、TOT三種模式引入社會資金建設的共計1550個，占總數的42.8%。“十一五”期間，在供水領域273個新建項目中，有65個項目由民間資本和外資參與投資，占比23.8%；在污水處理領域394個新建項目中，有145個項目為非國有資本參與投資，占比36.8%；在垃圾處理領域231個新建項目中，有60個項目為非國有資本參與投資，占比26%。
三是推行特許經營，實現設施運行市場化。2004年，國家出臺了《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》，對供水、污水和垃圾處理等市政公用領域開放市場，鼓勵民企、外企通過招投標參與運營；在投資和運營上采取廠網分開、獨立核算的方式，推行特許經營制度。據統計，2010年全國共建成污水處理廠3022座，其中采取BOT、BT、TOT等特許經營模式的占42.28%。
四是制定配套政策，推動市場化改革。近年來，逐步建立和完善環(huán)境基礎設施的產品和服務價格調整機制和收費制度。2008年以來，各地抓住CPI下行的機會窗口，紛紛調整水價，以滿足供水、污水處理設施正常運營的需求。目前，全國已有24個省、自治區(qū)、直轄市建立了污水處理收費制度，約有80%的城市開征了污水處理費。同時，國家加大資金投入力度，2008～2012年安排中央預算內投資562.5億元，支持城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設施及污水配套管網建設；2007～2010年安排中央財政“以獎代補”資金345億元，支持城鎮(zhèn)污水處理設施及配套管網建設；兩項合計共帶動地方財政和社會資金達2500多億元。此外，還制定了鼓勵城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施發(fā)展的優(yōu)惠用電、劃撥用地、稅收優(yōu)惠、產業(yè)補助等政策。各地廣泛建設融資平臺，將城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施項目資產注入城投公司并包裝上市。同時積極探索市政債券品種創(chuàng)新，鼓勵收費質押貸款，拓寬融資渠道。
二、城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施領域推行PPP模式的障礙
（一）地方政府責任缺位，影響PPP模式實施效果
PPP模式的實施原則在于發(fā)揮各方優(yōu)勢，政府監(jiān)管公共產品的價格、質量及服務，雙方合理分擔項目風險和收益，本質上改變不了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施的社會公益屬性，政府仍對基礎設施的投資、建設、運營和監(jiān)管負有重要責任。但是，在實施PPP模式的過程中，一些地方政府出現了許多片面的認識和做法，包括：一是對已有的環(huán)境基礎設施一賣了之，把本應由政府承擔的公共服務責任完全推給運營企業(yè)，配套管網等問題遲遲得不到解決，致使已建成的環(huán)境基礎設施難以正常運行，或運營負荷不足。二是片面追求盤活存量資產，尋求以高溢價出售環(huán)境基礎設施，但溢價所得并未用于設施的維護和運營，導致運營企業(yè)財務負擔過重，無法保障必要的后續(xù)投資。三是因各種原因，不能按照協議規(guī)定及時足額支付服務費用，導致運營企業(yè)財務不可持續(xù)。四是在居民因鄰避效應反對建設垃圾焚燒廠時，未與群眾做深入細致的溝通和交流，而把責任推給企業(yè)或有關方面專家，致使垃圾處理設施選址問題成為久拖不決的難題。
（二）環(huán)境服務價格缺乏調整機制，影響PPP模式可持續(xù)推行
環(huán)境產品和服務價格是市場化改革最關鍵、最核心的問題，直接影響到PPP模式能否有效可持續(xù)推行。建立合理的環(huán)境服務價格調整機制，對推動PPP模式的實施至為關鍵。比如，有些地方污水處理服務價格，并未因國家提高污水排放標準而相應提高，也未考慮污泥處置成本，更未涉及污水處理設施的升級改造和更新維護，而是一味地要求運營企業(yè)自行承擔由此而增高的運營成本，致使運營企業(yè)財務不可持續(xù)。目前，僅有少數地區(qū)的污水處理費包含污泥處置成本，如常州市在污水處理費中每噸提取0.2元用于污泥處置，后又通過市區(qū)水價調整方案，提高污水處理費。廣州市每噸污水處理費中只有約0.04元用于支付污泥處理費用，標準比較低。而大部分地區(qū)對污泥處置費用尚無明確規(guī)定。再比如，許多地方垃圾處理服務費中，并未考慮飛灰處置成本，致使大多數垃圾焚燒廠對飛灰僅作簡易填埋，尚未達到國家規(guī)定的處置標準，引起一些地方爆發(fā)群體性事件。按照2008年頒布的《生活垃圾填埋污染控制規(guī)定》，飛灰作為危險廢物，其處理成本較高，約需800～1000元/噸，相當于每噸垃圾中飛灰處理成本為30元。但目前許多地方由于垃圾收費機制不健全，政府從居民收取的垃圾處理費不足以彌補垃圾處理成本，需要大量的財政補貼，因而在支付給垃圾焚燒企業(yè)處理費中，基本上沒有考慮飛灰的處置費用。
（三）環(huán)境服務企業(yè)稅負較重，推高PPP項目的運行成本
在實行PPP模式以前，污水垃圾等環(huán)境基礎設施的運營主體均為事業(yè)單位，由政府財政投資建設、拔付經費運行管理，不存在繳納稅費問題。而實行PPP模式以后，運營主體轉變?yōu)榄h(huán)境服務企業(yè)，需要繳納一系列稅費，主要包括所得稅、增值稅、印花稅、房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅等，其中所得稅和增值稅是主要稅種，稅率較高，推高了環(huán)境基礎設施的總體運行成本。以所得稅為例，雖然國家出臺了一些針對環(huán)境服務企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，如從事符合條件的環(huán)境項目可享受所得稅“三免三減半”政策，但因環(huán)境項目經營期限較長，多為15～20年甚至更長，6年的優(yōu)惠期限相對較短，且項目前期一般尚無盈利，本身即不需繳納所得稅，使得環(huán)境服務企業(yè)實際享受到的稅收優(yōu)惠大打折扣。
三、城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施領域推行PPP模式的建議
（一）盡快制定相關法律法規(guī)
盡快制定《基礎設施與公用事業(yè)特許經營法》，明晰政府及特許經營企業(yè)的權責利。政府應制定城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施規(guī)劃，在充分征求各方意見的基礎上由各地方人大通過，以法律的形式固定下來，保證城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設的正常投資和運營；承擔污水配套管網及垃圾收集轉運系統的投資，以保障污水垃圾處理設施的正常運行；強化監(jiān)管，針對成本、價格、服務質量、環(huán)境安全等方面建立完善的監(jiān)管機制，以提供優(yōu)質的公共環(huán)境服務；切實履行合同責任，保障合同約定的最低處理量等指標，及時足額支付服務費用。企業(yè)應嚴格按照合同約定，承擔環(huán)境基礎設施的正常運營責任，保證處理效果達到國家及地方排放標準。
（二）完善環(huán)境服務價格調整機制
進一步完善供水污水垃圾處理費用調整機制，定期由物價部門對成本及項目財務收支進行核算，并對價格形成機制進行相應調整，當務之急應將污泥處理納入污水處理成本核算，將飛灰處理納入垃圾焚燒處理成本核算。因國家和地方排放標準提高并超過原標準或合同約定標準，致使運營企業(yè)需要對設施進行升級改造，應將相應投資納入價格調整考慮因素。與此同時，因地制宜地確定垃圾焚燒發(fā)電上網電價政策，考慮到垃圾焚燒企業(yè)在開展垃圾分類的基礎上，單位垃圾發(fā)電量有所增加的因素，有關部門應根據垃圾焚燒項目實際發(fā)電量核算上網電量。
（三）地方政府切實履行合同責任
地方政府應以誠信原則履行PPP項目合同，及時足額地向運營企業(yè)支付服務費用。如政府向社會收取的環(huán)境服務產品費用不足以全額支付PPP項目費用，應由地方財政兜底。地方政府應將環(huán)境基礎設施的服務費用納入財政預算，將維持環(huán)境基礎設施正常運轉的財政資金打入第三方支付賬戶作為保證金。對于長期不能及時足額支付服務費用的地方政府，上級政府不再批準新建污水垃圾處理項目，并予公開曝光。
（四）建立財政補貼獎勵機制
考慮到中西部地區(qū)人均收入低，征收的污水垃圾處理費標準低，收繳率不高，不足以支付環(huán)境服務費用等因素，國家財政應考慮設立專項資金，對中西部地區(qū)污水垃圾運營企業(yè)，按照實際處理量進行補貼或獎勵。同時，對縣及縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未開征污水垃圾處理費的地區(qū)，應由中央、省、市三級財政給予補貼。
（五）實施稅收優(yōu)惠政策
考慮到污水垃圾處理設施屬于提供準公共物品的范疇，對于這類設施，應比照學校、醫(yī)院等單位，免征房產稅和土地使用稅。同時，考慮到環(huán)境基礎設施的公益特點，其投資運營企業(yè)所得稅稅率，應比照高新技術企業(yè)按15%的稅率征收。
（六）完善特許經營退出機制
對于運營企業(yè)因自身管理或技術原因長期達不到合同約定要求，無法按質按量提供環(huán)境服務，政府有權依照合同約定終止特許經營權。同時，對于長期不能及時足額支付環(huán)境服務費用，或無法履行合同約定的其它責任的地方政府，企業(yè)有權依照合同約定申請終止服務，并根據相關規(guī)定獲得補償。
（七）拓寬環(huán)境服務企業(yè)融資渠道
進一步拓寬企業(yè)融資渠道，推行環(huán)境服務收費權質押貸款，允許劃撥土地及地面地下附著設施抵押融資。國家政策性銀行或基金以及國際信貸等政策性資金，應通過長期低息或無息貸款、貸款貼息等方式扶持環(huán)境基礎設施PPP項目建設。鼓勵保險基金、社�；稹⒆》炕鸬却笮突鹪诃h(huán)境基礎設施領域投資。探索債券品種創(chuàng)新，嘗試發(fā)行項目收益?zhèn)９膭钣袟l件的環(huán)境基礎設施投資運營企業(yè)在境內外上市融資。
全國工商聯環(huán)境商會秘書長駱建華執(zhí)筆
2014年7月
