中國(guó)水利水電科學(xué)研究院總工程師、國(guó)家防汛抗旱總指揮部防汛抗旱專家程曉陶

     近年來(lái)，我國(guó)城市內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)。2010年，住建部對(duì)351個(gè)城市進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研結(jié)果顯示，僅2008年至2010年間，全國(guó)62%的城市發(fā)生過(guò)城市內(nèi)澇，內(nèi)澇災(zāi)害超過(guò)3次以上的城市有137個(gè)，其中57個(gè)城市的最大積水時(shí)間超過(guò)12小時(shí)。從2010年以來(lái)，每年也都會(huì)有一些城市“逢雨必澇，遇澇則癱”，造成交通受阻，財(cái)產(chǎn)受損，人員傷亡，引發(fā)了公眾和政府部門的極大關(guān)注。本期《水工業(yè)市場(chǎng)》雜志專訪了中國(guó)水利水電科學(xué)研究院總工程曉陶，就城市內(nèi)澇問(wèn)題展開(kāi)深入交流與探討，為保障城市安全獻(xiàn)智獻(xiàn)策。

    水工業(yè)市場(chǎng)：城市內(nèi)澇發(fā)生的原因何在？我國(guó)城市內(nèi)澇現(xiàn)狀如何？我國(guó)城市內(nèi)澇頻發(fā)折射出哪些問(wèn)題？

    程曉陶：我國(guó)近年來(lái)城市內(nèi)澇頻發(fā)，最主要的原因是受到城鎮(zhèn)化異常迅猛的影響。隨著城鎮(zhèn)化的急速推進(jìn)，大量人口涌入城市，社會(huì)形態(tài)發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，城市人口密度增大，城市運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)擔(dān)加重。其次，在城鎮(zhèn)化快速擴(kuò)張的過(guò)程中，自然氣候環(huán)境發(fā)生了變化，并從“熱島效應(yīng)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;雨島效應(yīng)”，從而導(dǎo)致城區(qū)降雨分布、強(qiáng)度與頻率等都發(fā)生了變化。再者，城鎮(zhèn)化之后，地表硬化了，在相同的降雨量下，地表徑流量就大大增加了，出現(xiàn)洪峰流量倍增，峰現(xiàn)時(shí)間提前等現(xiàn)象，加劇了城市洪澇的危害。

    我國(guó)目前有六百多座城市，據(jù)國(guó)防辦統(tǒng)計(jì)，2008年以來(lái)，每年受淹的城市都在130座以上，2010年達(dá)到258座，2013年是234座，出現(xiàn)了城市頻頻“看海”的窘境。過(guò)去城市最怕的是外江洪水，但現(xiàn)在每年絕大多數(shù)城市受淹都是暴雨內(nèi)澇所致。

    城市內(nèi)澇頻發(fā)折射的問(wèn)題主要是城市的規(guī)模擴(kuò)大了，一座座崛起的現(xiàn)代化城市，由于“先地上，后地下”的發(fā)展模式，造成排水系統(tǒng)不達(dá)標(biāo)，再加上管理不善、老化失修、管網(wǎng)淤塞等問(wèn)題，整個(gè)內(nèi)澇防治體系與現(xiàn)代化的城市發(fā)展需求是極不匹配的。城市缺少現(xiàn)代化內(nèi)澇防治體系，也不僅僅是管網(wǎng)建設(shè)不足，還包括蓄、滯、分、滲、調(diào)等綜合性手段，以及一系列法規(guī)、政策的調(diào)整。

    水工業(yè)市場(chǎng)：怎樣避免城市“逢雨必澇，遇澇則癱”？如何規(guī)劃與建設(shè)完善的城市內(nèi)澇防治體系？如何因地制宜地做好城市內(nèi)澇防治工程設(shè)施的布局和管理？

    程曉陶：構(gòu)建完整的內(nèi)澇防治體系要從三個(gè)層次進(jìn)行規(guī)劃，一是流域規(guī)劃、二是城市規(guī)劃、三是社區(qū)規(guī)劃，不同層次規(guī)劃，解決不同的問(wèn)題，因地制宜探求各自合理可行的解決方案。城市內(nèi)澇防治體系的建設(shè)，在同一個(gè)城市中還涉及新老城區(qū)建設(shè)規(guī)劃不同的問(wèn)題。對(duì)于城市開(kāi)發(fā)的新區(qū)，我們可以采用修建共同溝（供水、供氣、供熱、供電、供油、通訊、網(wǎng)絡(luò)、排水）的方式，來(lái)形成骨干排水管網(wǎng)，要以立法的形式來(lái)推進(jìn)“先地下，后地上”的開(kāi)發(fā)模式，并要規(guī)定不能因開(kāi)發(fā)而加大固有的外排流量。而老城區(qū)的地下排水管網(wǎng)的改造是十分艱難的任務(wù)。

    一個(gè)完整的城市內(nèi)澇防治體系的建立，需要作風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與經(jīng)濟(jì)可行性的比較。根據(jù)區(qū)域土地利用方式及其與河湖水系的關(guān)系，劃分出水土保持區(qū)、分滯蓄水區(qū)、可積水區(qū)與防護(hù)區(qū)等。即使對(duì)防護(hù)區(qū)，也要針對(duì)其重要性，設(shè)立不同的治澇標(biāo)準(zhǔn)，分輕重緩急統(tǒng)籌考慮達(dá)標(biāo)的不同期限。對(duì)于超出排水標(biāo)準(zhǔn)的澇水，建筑物與小區(qū)就需要采取自我保護(hù)措施。

    水工業(yè)市場(chǎng)：雨水既是城市內(nèi)澇的始作俑者，又是城市水資源的重要來(lái)源。雨水資源化利用對(duì)城市防汛排澇有何意義和幫助？如何實(shí)現(xiàn)雨水資源化利用？我國(guó)雨水利用的現(xiàn)狀如何？存在哪些問(wèn)題？有何改進(jìn)措施？

    程曉陶：雨水利用有多種模式，一種模式是利用工程手段，對(duì)進(jìn)入河湖水系后的水流進(jìn)行合理調(diào)蓄配置。而城市中的雨水利用是分散的，是每一個(gè)社區(qū)遍地開(kāi)花式的雨水蓄滯設(shè)施，將雨水蓄存起來(lái)，用于綠地澆灌等。為了消除雨水中的污染雜質(zhì)，需要對(duì)透水層進(jìn)行精心的設(shè)計(jì)，如采用何種材料、以何種方式進(jìn)行鋪設(shè)等都有一定的技術(shù)要求。如果這樣一套雨水再利用系統(tǒng)能夠普及開(kāi)來(lái)，也會(huì)形成一個(gè)新興的產(chǎn)業(yè)鏈。

    水工業(yè)市場(chǎng)：我國(guó)防治城市內(nèi)澇的相關(guān)法律法規(guī)及實(shí)施情況如何，您認(rèn)為政府還需盡快出臺(tái)或完善哪些法律法規(guī)？

    程曉陶：法規(guī)方面，實(shí)際上國(guó)家出臺(tái)的排水條例，具有法規(guī)性質(zhì)，但是，距離現(xiàn)代化城市內(nèi)澇防治體系的要求，還有一定的距離。在國(guó)外有相關(guān)的法律要求對(duì)社區(qū)的排水情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并向社會(huì)公布。日本的《特定都市河川浸水被害對(duì)策法》，是針對(duì)城市河流和內(nèi)澇制定的法律，要求所有小區(qū)的管理者有避免增加排水系統(tǒng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)。諸如此類的法律法規(guī)，我國(guó)目前還是空白。

    水工業(yè)市場(chǎng)：國(guó)內(nèi)外在治理城市內(nèi)澇方面有哪些成功案例與先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒？

    程曉陶：日本與韓國(guó)在加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程之后，也出現(xiàn)了城市水患頻發(fā)的現(xiàn)象，隨之進(jìn)入了加強(qiáng)治水力度的階段，并為此開(kāi)始探討一系列綜合治水的對(duì)策。由于內(nèi)澇防治體系的建設(shè)是公益性的，難以向居民收費(fèi)或向企業(yè)融資，因此主要依靠政府撥款，這些也是需要立法規(guī)定的。日本、韓國(guó)等城市洪澇綜合治理的方法，包括立法以及技術(shù)措施，是值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒的。

    至于立法之后，如何保證法律有效執(zhí)行，則需要在立法時(shí)完善執(zhí)法機(jī)制。比如美國(guó)制定的國(guó)家洪水保險(xiǎn)，實(shí)際上是國(guó)家推進(jìn)洪泛區(qū)管理計(jì)劃的手段，而不是為了保險(xiǎn)而保險(xiǎn)，只有參加洪泛區(qū)管理計(jì)劃的地方政府，社區(qū)居民才能買到這種優(yōu)惠的洪水保險(xiǎn)，從而給地方政府施加了雙向的壓力，強(qiáng)制地方政府重視防災(zāi)的前期投入。美國(guó)洪水保險(xiǎn)法執(zhí)行的是強(qiáng)制性而不是強(qiáng)迫性，是從機(jī)制設(shè)計(jì)上，讓公民認(rèn)識(shí)到，只有守法、執(zhí)法，才能給自身帶來(lái)更大的利益，反之則可能付出更大的代價(jià)。這也是值得我們好好學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)。

    水工業(yè)市場(chǎng)：您對(duì)規(guī)避城市內(nèi)澇和今后城市排水建設(shè)有何建議？

    程曉陶：對(duì)于規(guī)避城市內(nèi)澇和今后城市排水總結(jié)起來(lái)，有以下幾點(diǎn)建議：1、信息管理。當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)信息的管理，避免隨著人員的流動(dòng)，城市建設(shè)的基礎(chǔ)信息也跟著丟失。2、政府投資。只有以法律的形式保障國(guó)家財(cái)政對(duì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)穩(wěn)定支持，才可能保障規(guī)劃編制的合理性與實(shí)施的持續(xù)性。3、人才培養(yǎng)。現(xiàn)代城市的內(nèi)澇防治體系，涉及到新的觀念與新的技術(shù)手段，規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、維護(hù)與管理，都需要大量的新型人才�，F(xiàn)在這一領(lǐng)域人才短缺，也是一大障礙。4、部門協(xié)調(diào)�，F(xiàn)代城市內(nèi)澇防治系統(tǒng)的規(guī)劃與建設(shè)，涉及多個(gè)層面及多個(gè)部門，如住建、水利、交通、電力、通訊、環(huán)保、園林等等。5、國(guó)產(chǎn)軟件。總之，建設(shè)完善的城市內(nèi)澇防治體系，從認(rèn)識(shí)問(wèn)題的緊迫性、制定實(shí)際方案和采取行動(dòng)，直至見(jiàn)到實(shí)效，還需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)程。（來(lái)源：水工業(yè)市場(chǎng)）