2014-05-13
“近幾年，很多重大項目都經(jīng)歷了‘政府拍板——民眾抗議——項目擱淺’的反應模式，不僅浪費了前期投入的巨大成本，還犧牲了政府的公信力。”國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員王亦楠對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，必須盡快找出環(huán)境類群體事件的解決方案。
中國正處于工業(yè)化的中后期階段，環(huán)境風險日益增加，由此產(chǎn)生的環(huán)境維權事件頻發(fā)。據(jù)環(huán)保部原總工楊朝飛2012年在全國人大做專題講座時所講，自1996年來以來，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速。重特大環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)，2005年以來，環(huán)保部直接接報處置的事件共927起，重特大事件72起，其中2011年重大事件比上年同期增長120%，特別是重金屬和危險化學品突發(fā)環(huán)境事件呈高發(fā)態(tài)勢。
王亦楠認為，要走出這種“雙輸”困局，必須落實好新《環(huán)保法》，盡快改變“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)狀，并改善現(xiàn)有的公眾參與機制，化解民眾對政府的不信任。
環(huán)境維權向中西部蔓延
《21世紀》：近年來環(huán)境類群體事件頻發(fā)，根據(jù)你的調(diào)研和觀察，這些事件有哪些主要的特點和趨勢？
王亦楠：首先是人們關注的污染源增多。涉環(huán)保群體性事件的投訴熱點從過去的水和大氣污染擴大到土壤、噪聲、電磁輻射和固體廢棄物等污染，特別是重金屬污染、危險化學品污染等突發(fā)環(huán)境事項的投訴呈高發(fā)態(tài)勢。
其次是環(huán)保維權向中西部蔓延。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和通訊的發(fā)達，當前正呈現(xiàn)出全民環(huán)保意識、民主意識、維權意識覺醒的趨勢，群體性事件的地域分布從更多發(fā)生于沿海發(fā)達地區(qū)，開始向中西部欠發(fā)達地區(qū)蔓延。
第三，環(huán)境維權越來越具有組織性，但大多數(shù)事項僅在民生訴求范圍內(nèi)，尚未上升到政治訴求。
此外，值得關注的是，農(nóng)村污染問題日益突出。隨著城鎮(zhèn)化的加快，涉及鋼鐵、水泥、采礦等工業(yè)污染從城市加速向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)村地區(qū)成為城市生活垃圾和工
業(yè)廢渣的堆放地，嚴重威脅著當?shù)厝罕婏嬘盟踩蜕眢w健康。工業(yè)污染在農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，由此帶來的環(huán)境類群體事件風險也在增加。
《21世紀》：為什么我們現(xiàn)在進入了環(huán)境類群體事件的頻發(fā)期？
王亦楠：目前我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾非常突出，特別是中西部欠發(fā)達地區(qū)，為了追求GDP增長，部分市縣政府重經(jīng)濟發(fā)展、重眼前利益而輕環(huán)境保護，行政干預環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)象比較突出，為環(huán)保維權事件的發(fā)生埋下了隱患。比如，為了增加稅收，盲目引進高污染項目換取短期經(jīng)濟效益；為了給企業(yè)營造“寬松”的發(fā)展氛圍，阻礙正常的環(huán)境監(jiān)督和執(zhí)法；污染問題發(fā)生后政府避重就輕，行政不作為或亂作為；甚至部分地區(qū)領導“與民賽跑”，要趕在民眾環(huán)保意識覺醒前搶建設、搶發(fā)展。地方環(huán)保部門在當?shù)卣l(fā)展經(jīng)濟的強勢影響下很難履責。
同時，在現(xiàn)有的環(huán)境保護管理體制下，“違法成本低”導致環(huán)境違法行為屢禁不止。一是行政處罰普遍偏輕。根據(jù)現(xiàn)行的《環(huán)境影響評價法》，違反環(huán)評規(guī)定擅自開工建設，目前只要求補辦環(huán)評手續(xù)，逾期不辦的才給予20萬元以下的罰款，致使很多企業(yè)邊開工邊做環(huán)評，或干脆以交罰款代替環(huán)評；向地下排污的罰款只有5萬～50萬元，難以讓排污者傷筋動骨。二是行政執(zhí)法缺乏強制手段。“停止建設”、“責令停業(yè)關閉”等現(xiàn)行強制手段在基層很難有效執(zhí)行，環(huán)境案件處理的法院立案、審查、聽證、裁定等程序需要很長時間，致使違法排污行為無法及時糾正。三是環(huán)境民事賠償制度不健全。因缺乏可操作的環(huán)境污染損害鑒定評估技術規(guī)范和管理機制，污染損害因果關系和賠償金額難以判定，許多污染案件久拖不決、訴訟成本高昂，導致環(huán)保問題成為引發(fā)群體維權事件的重要誘因。
如何走出“鄰避”困境？
《21世紀》：在諸多環(huán)境類群體事件當中，由垃圾焚燒處理廠引發(fā)的環(huán)境群體事件尤其值得關注。業(yè)界都認為，垃圾焚燒廠是解決垃圾圍城的現(xiàn)實選擇，但卻在各地都產(chǎn)生了“鄰避”行動（NotInMyBackYard），也就是你可以建，但別在我家后院建。你認為如何走出“鄰避”困境？
王亦楠：垃圾焚燒廠在許多發(fā)達國家可以緊鄰居民區(qū)和重要景區(qū)而建，PX在很多國家都有生產(chǎn)廠，然而這些項目卻在國內(nèi)屢遭民眾抗議。形成這種反差的一個重要原因是我國民眾對有些地方政府和企業(yè)存在著不信任感。過去一兩年內(nèi)全國多起大型群體性事件不斷警示我們：這種信任危機已累積到束縛我國經(jīng)濟社會健康發(fā)展的程度。
在當前逃避環(huán)境監(jiān)管現(xiàn)象突出、群眾舉報常常不了了之的情況下，群眾對項目建設產(chǎn)生質(zhì)疑是可以理解的，何況很多重大項目的民意聽證和風險評估程序常常是走過場，決策過程沒有讓群眾真正參與，也就難以取得群眾的支持。如何提升政府的公信力，已成為擺在各級政府面前、考驗政府執(zhí)政能力的一個重大課題。
另外，在民眾環(huán)保維權意識迅速提升的同時，我國的環(huán)境教育卻非常滯后。因缺乏對電磁輻射、二惡英、重金屬污染等方面的科學認知，相當一些環(huán)保維權事件中的民眾都抱有“只要不明白、那就不要它”的非理性維權心理，致使一些符合環(huán)評標準、有利于民生的項目也被妖魔化，并借助現(xiàn)代通訊技術迅速在全國蔓延。“企業(yè)還未污染、群眾思想先抵觸”讓很多地方政府頗感無奈。因此，迫切需要加強對公眾的環(huán)保知識宣傳和教育，引導公眾理性表達環(huán)境訴求。
改善公眾參與機制
《21世紀》：你認為，如何從根本上遏制我國環(huán)境類群體事件蔓延的態(tài)勢？
王亦楠：當前最緊要的任務不是更新環(huán)境治理方式和技術，而是要盡快彌補一系列制度性缺陷，從源頭上化解矛盾。只有最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能有效遏制環(huán)境類群體事件的蔓延。首先是落實好新《環(huán)保法》，將政府環(huán)境保護責任落到實處。以往各地環(huán)保成效很大程度上依賴于地方領導覺悟和素質(zhì)（而非強有力的法律約束）的狀況，建議以實施新《環(huán)保法》為契機，緊緊圍繞“政府對環(huán)境質(zhì)量負總責”的要求，重點解決一些地方政府環(huán)境保護不作為、亂作為、干擾環(huán)境執(zhí)法等突出問題，從科學決策、執(zhí)法監(jiān)督、責任追究等方面創(chuàng)建或強化一批制度和機制（如戰(zhàn)略及規(guī)劃環(huán)評制度、目標責任制度、強制淘汰重污染企業(yè)補償制度、區(qū)域生態(tài)補償制度、環(huán)境應急管理制度等等），將政府的環(huán)境保護責任真正落到實處。
其次，嚴格追究污染者責任，切實解決違法成本低的問題。建議在現(xiàn)行侵權責任法規(guī)定的基礎上，制定單行的環(huán)境損害賠償法，明確環(huán)境損害責任承擔主體、賠償責任范圍、責任承擔方式、救濟途徑等基本制度，將環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的公益損害和公民的私益損害列入賠償范圍，建立環(huán)境損害鑒定評估機制，為落實環(huán)境責任提供強有力的支撐。此外，應借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，盡快建立環(huán)境責任終身追究制度，建立健全行政裁決、公益訴訟等環(huán)境損害救濟途徑，讓污染者為其違法行為付出高昂代價。
《21世紀》：在強化法律責任之外，公眾參與也是化解環(huán)境類群體事件的重要途徑。你認為，應該如何改善現(xiàn)有的公眾參與機制？
王亦楠：重大項目不是不能建，關鍵是在怎么建、哪里建的問題上要充分吸納民意、充分進行風險評估。公眾參與是解決環(huán)境問題不可缺失的力量，形勢迫使我們必須搭建更完善的民意表達通道，保障公民對環(huán)境信息的知情權、表達權和參與權，在公共決策制度上體現(xiàn)科學性和法治性，才能提升政府公信力。
我建議，從以下四個方面著手建立適于我國國情的公眾參與機制，及時化解信任危機：一是落實好國控重點污染源信息公開制度，要求國控企業(yè)必須將污染物排放的信息向公眾公開，接受公眾監(jiān)督；二是完善項目的環(huán)評聽證制度，重大建設項目的環(huán)評必須聽取民意，完善利益相關者尤其是企業(yè)與社區(qū)之間的協(xié)商機制，從根本上改變當前民意聽證走形式的現(xiàn)狀。
三，積極支持環(huán)保類公益組織的發(fā)展，這類社會組織在環(huán)境教育和動員社會參與方面具有不可忽視的“正能量”，支持他們積極參與公益訴訟。四是探索社區(qū)環(huán)保對話制度，建立政府、企業(yè)和社區(qū)群眾三方定期溝通、平等對話、協(xié)商解決的平臺。
值得強調(diào)的是，雖然發(fā)展過程中會出現(xiàn)問題，但若因群眾不理解而被迫停止一些事關民生的重大項目建設，則會出現(xiàn)更大的問題。因此，在建立公眾參與機制的同時，必須從現(xiàn)在開始大力加強對群眾的環(huán)境教育和科普知識宣傳，培育公眾理性參與公共決策的氛圍。建議在師范類院校設立環(huán)境教育專業(yè)，為環(huán)境教育培養(yǎng)師資，并將環(huán)境教育納入基礎教育，在中小學和高校開設關于環(huán)境保護和環(huán)境道德的必修課程。同時，針對群眾關心的各種環(huán)境污染問題，利用廣播、電視、網(wǎng)絡等多媒體手段開展廣泛的環(huán)保科普知識宣傳，及時給群眾以正確的解答和引導。
（編輯衣鵬張凡譚翊飛申劍麗）
如何化解環(huán)境類群體性事件？
21世紀經(jīng)濟報道 王爾德 北京報道
