歐洲供水體制市場(chǎng)化：福兮？禍兮？
市場(chǎng)化改革后，歐洲供水服務(wù)的質(zhì)量和效率有了明顯改善，監(jiān)管體制也逐漸完善，不過(guò)一些問(wèn)題仍未解決。
傳統(tǒng)上講，供水作為城市公用事業(yè)(1491.311,-4.69,-0.31%)一直被歐洲各國(guó)視為政府的重要職責(zé)，大量的供水企業(yè)由國(guó)家和各州以及基層政府直接興辦，國(guó)家財(cái)政投資一直是其主要資金來(lái)源。
在公有公營(yíng)的體制下，供水服務(wù)領(lǐng)域普遍存在官僚作風(fēng)嚴(yán)重、效率低下、競(jìng)爭(zhēng)不足或者監(jiān)管不力等弊端。為此，歐洲各國(guó)都先后推動(dòng)了供水體制的市場(chǎng)化改革。
目前，英國(guó)模式和法國(guó)模式是歐盟大多數(shù)國(guó)家供水體制的代表。英國(guó)主要為國(guó)家公共服務(wù)體系，其供水服務(wù)體系被稱為專營(yíng)。英國(guó)1989年通過(guò)的新《水法》將供水服務(wù)的市政性質(zhì)，上升為國(guó)家公共服務(wù)，通俗地講，英國(guó)是按照中國(guó)目前電力、電信的原則來(lái)管理水務(wù)服務(wù)的。
英國(guó)專營(yíng)體制的公司，法定獲得一定區(qū)域、沒(méi)有時(shí)間限制的經(jīng)營(yíng)權(quán)，擁有設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，是產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的統(tǒng)一。地方城市政府不對(duì)供水服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管，沒(méi)有準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，但是，英國(guó)成立了世界上最健全的過(guò)程監(jiān)管體系。
法國(guó)是市政服務(wù)體系的代表，這種體系是世界水務(wù)服務(wù)的主導(dǎo)，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)來(lái)引入市場(chǎng)機(jī)制，絕大部分國(guó)家采取這種模式。特許經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)，是政府擁有資產(chǎn)(或者最終資金)，經(jīng)營(yíng)權(quán)開(kāi)放。經(jīng)營(yíng)者通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得一定時(shí)間、一定區(qū)域的經(jīng)營(yíng)權(quán)。競(jìng)爭(zhēng)設(shè)定的關(guān)鍵是市場(chǎng)準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)，一定要求專業(yè)公司的參與。法國(guó)也保留了一定比例的城市政府直接經(jīng)營(yíng)(供水35%，污水65%)，主要針對(duì)服務(wù)要求較低的服務(wù)內(nèi)容。
總的看來(lái)，改革后，歐洲供水服務(wù)的質(zhì)量和效率有了明顯改善，監(jiān)管體制也逐漸完善。不過(guò)，各國(guó)市場(chǎng)化改革的進(jìn)展并非齊頭并進(jìn)，既有成功經(jīng)驗(yàn)，也有失敗教訓(xùn)，本刊此次特意摘選了歐洲三大巨頭英國(guó)、法國(guó)和德國(guó)的部分案例。
英國(guó)：一個(gè)有點(diǎn)變味的成功故事
在城市供水行業(yè)的管理體制改革上，英國(guó)是改革比較早而且處于前列的發(fā)達(dá)國(guó)家。
1989年，英國(guó)對(duì)原公有的水務(wù)公司進(jìn)行民營(yíng)化改革，將其中主要的水務(wù)公司轉(zhuǎn)變成公眾持股的上市公司，實(shí)現(xiàn)了政府資本的退出。包括泰晤士公用水務(wù)事業(yè)有限公司在內(nèi)的水務(wù)企業(yè)實(shí)行了私有化，獲得了25年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。
私有化導(dǎo)致了該部門需要更加強(qiáng)有力的管制，因而英國(guó)建立了三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)：水務(wù)辦公室、飲用水監(jiān)察署和國(guó)家河流管理局。在整個(gè)管理框架中，核心制度為定期的價(jià)格調(diào)整審查制度。
在接下來(lái)的10年里，泰晤士水務(wù)以及其他9家水務(wù)企業(yè)的稅前利潤(rùn)上升了一倍多，水價(jià)上漲了約30%，高層經(jīng)理人員的薪水也明顯上升，這是遭到公眾強(qiáng)烈指責(zé)的地方。
在私有化后的10年中，水務(wù)領(lǐng)域的就業(yè)率下降了近20%，最后產(chǎn)生了產(chǎn)業(yè)集中度問(wèn)題。10年中，包括泰晤士水務(wù)在內(nèi)的10個(gè)水務(wù)公司中的5個(gè)已經(jīng)被跨國(guó)公司所接管，而這一過(guò)程還在繼續(xù)。
人們普遍認(rèn)為私有化后投資不夠，監(jiān)管部門意識(shí)到?jīng)]有能力來(lái)強(qiáng)迫水務(wù)公司進(jìn)行足夠的投資以確保長(zhǎng)期供水安全(包括減少滲漏)。但這未必能夠成為反對(duì)私有化的一個(gè)理由。盡管有一些大項(xiàng)目非常成功(特別是一個(gè)主要圍繞倫敦的新的大環(huán)線)，但是普遍承認(rèn)私有化前的數(shù)10年里重大投資一直不足，特別是在更換倫敦過(guò)舊的水管網(wǎng)絡(luò)上。
1999年工黨政府上任后，這類投資大大加快，特別是副首相約翰·普雷斯科特為了回應(yīng)公眾和媒體對(duì)缺水、高滲漏和高成本的越來(lái)越多的關(guān)注而召集了“水務(wù)最高級(jí)會(huì)議”�？梢赃@樣認(rèn)為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)、公司和政府三者分離使得問(wèn)題更加透明，并更能公開(kāi)接受公眾監(jiān)督，也使得普雷斯科特比對(duì)付國(guó)營(yíng)公司更加容易對(duì)付私營(yíng)公司。
而泰晤士水務(wù)的經(jīng)理們則抱怨，這種政治上的干預(yù)表明還是沒(méi)有足夠的獨(dú)立性或者真正的分離，他們尤其反感普雷斯科特為了回應(yīng)情緒化外行的公眾壓力而要求水務(wù)辦公室制定減少水管滲漏的目標(biāo)，而不是設(shè)定一個(gè)供水安全的總體目標(biāo)，他們認(rèn)為供水安全的總體目標(biāo)可以通過(guò)擴(kuò)大供水來(lái)達(dá)到，而且成本節(jié)約得多。
但是，仍可以將這看作是一個(gè)成功的例子，即民主政治程序還是可以迫使私營(yíng)的公用事業(yè)公司出于較明顯的政策因素而做點(diǎn)什么，盡管從商業(yè)的角度來(lái)看這樣做對(duì)公司并不是最有利的。
泰晤士水務(wù)的經(jīng)歷同時(shí)也提出了一個(gè)有關(guān)私營(yíng)公用事業(yè)公司、政府機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者之間關(guān)系的有趣問(wèn)題。
90年代后期，泰晤士水務(wù)進(jìn)行的調(diào)查顯示其大多數(shù)消費(fèi)者愿意稍微多支付一點(diǎn)水費(fèi)以改善環(huán)境。但是這遭到了水務(wù)辦公室的否決，其理由是水務(wù)辦公室代表的是消費(fèi)者的利益，而消費(fèi)者的利益在于讓水價(jià)能夠降下來(lái)。如果這是真的話，那么就意味著監(jiān)管者執(zhí)行的是比消費(fèi)者自身意愿更為狹隘、自私和短視的消費(fèi)者利益觀念。
另一個(gè)招致更多埋怨的例子是，水務(wù)公司被夾在了飲用水監(jiān)察署、環(huán)境管理局和水務(wù)辦公室之間。飲用水監(jiān)察署想要提高飲用水純凈度，卻既不顧及日益減少的收益，也不顧及風(fēng)險(xiǎn)率；環(huán)境管理局想要保護(hù)地下蓄水層，也不顧及任何明顯的后果；而水務(wù)辦公室則總是想要把水價(jià)壓下來(lái)。他們誰(shuí)也不愿考慮其他人的目標(biāo)。
法國(guó)：格勒諾布爾的一場(chǎng)“滑鐵盧”
通常，供水服務(wù)都由法國(guó)市政當(dāng)局自己負(fù)責(zé)�，F(xiàn)在，有半數(shù)的供水服務(wù)由市政府所屬的形式上獨(dú)立于市議會(huì)的專務(wù)公司提供。另外半數(shù)服務(wù)著約80%的人口，將供水服務(wù)委托給了私營(yíng)水務(wù)公司。
在法國(guó)，格勒諾布爾作為供水私有化的“滑鐵盧”而聞名遠(yuǎn)近。這個(gè)故事的主角有當(dāng)?shù)卣渭摇⒁慌忻駡F(tuán)體、當(dāng)?shù)鼐G黨以及全球第二大水務(wù)服務(wù)公司蘇伊士水務(wù)公司(Suez)。
格勒諾布爾是位于法國(guó)東南部的一個(gè)城市，2003年的人口約有15萬(wàn)。一個(gè)世紀(jì)以來(lái)，市議會(huì)有效管理著水務(wù)服務(wù)，以低價(jià)向消費(fèi)者提供高質(zhì)量的用水，從財(cái)務(wù)上看，盡管價(jià)格低廉，但是供水服務(wù)還能夠盈利，并能定期貢獻(xiàn)給市政預(yù)算。
但是到了1983年，當(dāng)時(shí)的格勒諾布爾市市長(zhǎng)、國(guó)家環(huán)境部副部長(zhǎng)A1ain Carignon頒布了一項(xiàng)有利于私營(yíng)者參與所有公用服務(wù)的政策。盡管遭到了來(lái)自消費(fèi)者、市民團(tuán)體、工會(huì)和當(dāng)?shù)鼐G黨的強(qiáng)烈反對(duì)，格勒諾布爾市議會(huì)還是表決同意授予Suez的子公司——法國(guó)東南水務(wù)管理公司一份25年的供水及污水排放服務(wù)合同。
“滑鐵盧”開(kāi)始于1993年，在一些市民團(tuán)體和當(dāng)?shù)鼐G黨的壓力之下，許多公共服務(wù)特許權(quán)腐敗事件被司法調(diào)查員們公開(kāi)曝光。調(diào)查員們的結(jié)論是作為私有化的交換條件，Suez所給的酬金是資助Carignon競(jìng)選，并贈(zèng)送所有主要政黨其他禮物，總計(jì)約300萬(wàn)歐元。
Carignon和Suez的一個(gè)主要經(jīng)理隨即被宣判為行賄受賄。1996年，他們分別被判處4年和1年監(jiān)禁。
法院同時(shí)還裁定法國(guó)東南水務(wù)管理公司合同損害了市政當(dāng)局和消費(fèi)者的利益。該公司為了漲價(jià)而使用了許多伎倆，包括做假賬和操縱指數(shù)。據(jù)地區(qū)審計(jì)事務(wù)所1995年估計(jì)，在25年合同期內(nèi)，這些行為給格勒諾布爾市民所造成的總損失約為1.8億歐元。
事情并沒(méi)有結(jié)束。之后當(dāng)選的格勒諾布爾市議會(huì)苦于缺乏足夠知識(shí)來(lái)處理與Suez的合同，但又不得不思考解決辦法，當(dāng)?shù)鼐G黨以及一些市民團(tuán)體也堅(jiān)持不懈地進(jìn)行著法律抗?fàn)帯?/p>
在對(duì)各種備選方案進(jìn)行論證之后，市議會(huì)于2000年最終表決通過(guò)供水服務(wù)重新劃歸市有，由形式上獨(dú)立于市議會(huì)的市政府所屬專務(wù)公司提供。重歸市有有助于重建更高的透明度，并杜絕腐敗和漫天索價(jià)的風(fēng)氣。水價(jià)穩(wěn)定了，同時(shí)市政當(dāng)局有能力負(fù)擔(dān)更多的安裝投資。
格勒諾布爾市的案例決不是孤立的。部分全國(guó)委員會(huì)認(rèn)為法國(guó)在授權(quán)供水服務(wù)的過(guò)程中，存在著大范圍的營(yíng)私舞弊、收受回扣和漫天索價(jià)現(xiàn)象。國(guó)家審計(jì)署和公共服務(wù)高級(jí)委員會(huì)的其他一些報(bào)告指出，私營(yíng)和市有供水服務(wù)公司之間最大的區(qū)別在于價(jià)格。其結(jié)果是，法國(guó)又有一些私營(yíng)的供水服務(wù)重歸市有。
水務(wù)服務(wù)私有化在成本效率方面未見(jiàn)有任何提高，但在沒(méi)有明顯原因的情況下消費(fèi)價(jià)格卻提高了，而且私有化在一個(gè)高度腐敗的環(huán)境下發(fā)生，更進(jìn)一步加深了民主控制日漸萎縮情況下的非法操作。格勒諾布爾市的“滑鐵盧”表明即使在法國(guó)，在將其水務(wù)服務(wù)授權(quán)給私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)，地方政府還是缺乏足夠知識(shí)來(lái)制定合適的管制方法。
德國(guó)：羅斯托克的成功管理
羅斯托克是前民主德國(guó)的主要港口城市，歷史上一切可能的公共服務(wù)都掌握在政府手中，不過(guò)服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，技術(shù)上也不夠先進(jìn)。
德國(guó)統(tǒng)一后，羅斯托克的市政當(dāng)局決定將地區(qū)水務(wù)外包，租賃給了Eurawasser，該公司是昂帝歐的合資企業(yè)之一，掌控著當(dāng)?shù)貜U水處理以及將水配送到消費(fèi)者的業(yè)務(wù)管理權(quán)。
1993年后，Eurawasser在羅斯托克投資了2.25億歐元，大部分是為了符合德國(guó)和歐洲的標(biāo)準(zhǔn)，包括歐盟的飲用水指令。約5500萬(wàn)歐元用于將水升級(jí)到飲用水標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行配送，另有1.7億歐元投在了幾近完工的廢水收集和處理系統(tǒng)的翻新和現(xiàn)代化�？梢哉f(shuō)，供水和廢水處理兩個(gè)系統(tǒng)按世界標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看都達(dá)到了最優(yōu)質(zhì)量。
Eurawasser承擔(dān)了保質(zhì)保量供水的風(fēng)險(xiǎn)，并負(fù)擔(dān)全部資本成本和日常運(yùn)營(yíng)的成本，價(jià)格方面保證除了做通貨膨脹調(diào)整外，保持25年不變。25年后，租賃協(xié)議可以續(xù)簽，但市政府也有權(quán)重新由自己來(lái)進(jìn)行管理。
在租賃期內(nèi)，羅斯托克當(dāng)?shù)卣捌溧徑墟?zhèn)保留控制、業(yè)績(jī)監(jiān)督以及要求私營(yíng)者因法律變化而采取相應(yīng)措施的權(quán)利。公司采取的一切有關(guān)價(jià)格、投資和其他方面的變動(dòng)都必須重新獲得許可。合同的遵守情況由一個(gè)人數(shù)相等的私營(yíng)代表和公共代表組成的委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督。
羅斯托克的水務(wù)租賃作為一個(gè)成功的案例而廣為公眾和媒體所知，甚至民主社會(huì)主義黨也對(duì)該地區(qū)最大和最有經(jīng)濟(jì)活力的城市的水務(wù)管理系統(tǒng)的質(zhì)量引以為豪。
這種成功是建立在兩個(gè)基礎(chǔ)之上的：一是私營(yíng)者昂帝歐世界級(jí)的水務(wù)管理水平，二是政府部門保持著確保飲用水高質(zhì)量的決定性地位。若從專業(yè)術(shù)語(yǔ)上加以明確的話，羅斯托克的成功故事并不是有關(guān)私人所有權(quán)的，而是關(guān)于水務(wù)及廢水服務(wù)的私有管理。
瀚渺根據(jù)《私有化的局限》、泰晤士水網(wǎng)、德國(guó)經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)部網(wǎng)站、中國(guó)水網(wǎng)等綜合編譯整理。
