PPP模式持續(xù)升溫，但與現(xiàn)有的政府采購、招投標(biāo)、特許經(jīng)營等應(yīng)如何銜接，及配套制度設(shè)計(jì)及安排，還需要進(jìn)一步探索和思考。
文/徐玉環(huán)（濟(jì)邦咨詢公司 總監(jiān)）
自2013年底財(cái)政部正式將PPP模式作為深化改革的抓手以來，PPP模式持續(xù)升溫，在各地政府尤其是財(cái)政系統(tǒng)中受到空前關(guān)注；財(cái)政部和亞行在洛陽和哈爾濱開展的關(guān)于PPP的培訓(xùn)安排及試點(diǎn)項(xiàng)目更為各地了解PPP及有效運(yùn)用PPP，起到了非常好的示范引導(dǎo)作用。國家發(fā)改委目前也正在牽頭開展PPP立法的前期調(diào)研及重要專題的研究工作。但關(guān)于PPP，以及PPP與現(xiàn)有的政府采購、招投標(biāo)、特許經(jīng)營等應(yīng)如何銜接，及配套制度設(shè)計(jì)及安排，還需要我們進(jìn)一步探索和思考。
政府采購與PPP的界定
關(guān)于政府采購。為避免理解上的誤區(qū)，本處關(guān)于政府采購的定義，直接援引《政府采購法》的界定，即所謂政府采購，是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。
關(guān)于PPP。我國目前尚無統(tǒng)一的PPP立法，關(guān)于PPP也沒有整齊劃一的定義，不同的國家、國際組織、多邊組織、投資機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、實(shí)務(wù)操作者、中介咨詢機(jī)構(gòu)等對(duì)PPP都有不同的理解�？傮w而言，PPP是公共部門與私有部門以合作關(guān)系運(yùn)作項(xiàng)目的一種總稱，是一種替代性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的交付方式。這里面遴選如下定義，供參考。
亞洲開發(fā)銀行：PPP是為開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供其他服務(wù)，公共部門和私營部門實(shí)體之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系。
財(cái)政部：PPP是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的“全過程”合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征；通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。
目前財(cái)政部推行的PPP，其主要特征如下：A.私人部門獲得成本補(bǔ)償及合理回報(bào)的途徑為，在特許經(jīng)營期內(nèi)向使用者收費(fèi)；B.公私部門進(jìn)行全過程合作，不僅包括融資、建設(shè)、特許經(jīng)營，還包括規(guī)劃、設(shè)計(jì)等前期工作；C.政府與私人部門共同組成SPV（股權(quán)或資本上的合作），特許經(jīng)營期滿后SPV解散，以實(shí)現(xiàn)政府“更多地參與”項(xiàng)目中后期工作，以及私人部門“更早地介入”項(xiàng)目前期論證。
我們認(rèn)為財(cái)政部關(guān)于PPP的界定過于狹義，不利于PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，建議適當(dāng)擴(kuò)大PPP的適用范圍。
政府采購法和PPP能否相通？
《政府采購法》第四十三條明確，政府采購合同適用合同法。采購人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。
此和PPP的理念相同，正如前述亞行及財(cái)政部關(guān)于PPP的界定，強(qiáng)調(diào)是雙方之間的合作伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)利益共享及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，而非強(qiáng)調(diào)強(qiáng)勢(shì)政府或公共部門的利益。這表明，政府采購和PPP之間有融合及銜接的基礎(chǔ)。
至于政府采購程序，《政府采購法》第二十六條，明確政府采購的方式有：公開招標(biāo)；邀請(qǐng)招標(biāo)；競(jìng)爭(zhēng)性談判；單一來源采購；詢價(jià)；國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。但其同時(shí)也明確公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。
就濟(jì)邦咨詢公司操作過的PPP項(xiàng)目案例而言，關(guān)于應(yīng)采取何種方式選擇PPP合作方，更多的政府部門認(rèn)為應(yīng)通過招投標(biāo)的方式。毋庸置疑，采取招投標(biāo)的方式是比較保險(xiǎn)的一種方式，至少不會(huì)犯政治錯(cuò)誤。就項(xiàng)目本身而言，我們認(rèn)為比較成熟的工程/設(shè)備采購，因其邊界清晰或者說標(biāo)準(zhǔn)容易界定，市場(chǎng)成熟，競(jìng)爭(zhēng)充分，不涉及到長期合作合同的，可以考慮通過招投標(biāo)的方式選擇投資人。但就建立長期合作伙伴關(guān)系的，涉及到各方在全壽命期內(nèi)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，涉及到運(yùn)營期績效評(píng)估等各種復(fù)雜的安排，應(yīng)給予雙方充分的談判空間，而招投標(biāo)因其嚴(yán)格的程序設(shè)計(jì)、商務(wù)報(bào)價(jià)權(quán)重的要求、可談判余地小等要求，使得PPP項(xiàng)目中的良好設(shè)計(jì)理念無法得到有效體現(xiàn)，則不太合適。
政府采購法規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購等為我們PPP項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作提供依據(jù)，但目前政府采購法中關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購等規(guī)定了明確的適用前提，未來是否可考慮由PPP UNIT部門（下文詳述）來評(píng)估一個(gè)PPP項(xiàng)目應(yīng)采取何種遴選方式選擇社會(huì)資本。
政府采購和PPP如何有效銜接？
明確PPP中關(guān)于私人部門/社會(huì)資本的界定
關(guān)于PPP，即Public-Private-Partnership中Private如何界定一直存在爭(zhēng)議，國有企業(yè)是否屬于Private？亞行在中國推行PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，也經(jīng)歷了一個(gè)重新認(rèn)知的過程。今年2月亞洲開發(fā)銀行在洛陽舉行的PPP試點(diǎn)培訓(xùn)會(huì)上，亞行與會(huì)培訓(xùn)官員即認(rèn)為國有企業(yè)不屬于私人部門，按此說法將直接導(dǎo)致目前在基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)等領(lǐng)域起到非常重要作用的量大面廣的國有企業(yè)被排除在私人部門之外。但在哈爾濱試點(diǎn)培訓(xùn)中，亞行與會(huì)培訓(xùn)官員即對(duì)該等觀點(diǎn)進(jìn)行了修正，列舉了判斷標(biāo)準(zhǔn)，完全的盈利性、市場(chǎng)化運(yùn)作、不依靠財(cái)政資金的國有企業(yè)可視為私人部門，但項(xiàng)目當(dāng)?shù)氐膰衅髽I(yè)除外。當(dāng)然這個(gè)觀念也只是在公開場(chǎng)合的一種說法，未來亞行對(duì)私人部門的定義應(yīng)根據(jù)其落實(shí)到使用手冊(cè)或其他正式的文本中的界定為準(zhǔn)。
財(cái)政部對(duì)于Private的界定，使用的是社會(huì)資本的字眼，這和政府采購法未對(duì)供應(yīng)商性質(zhì)作限定，初步判斷理念相通。當(dāng)然最終關(guān)于Private的定義還有待PPP立法的完善及和政府采購的銜接。
政府采購、特許經(jīng)營、PPP如何有效對(duì)接？
政府采購、特許經(jīng)營及PPP如何銜接，需要梳理清楚。
政府采購的范圍限定在使用財(cái)政性資金，采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。我們認(rèn)為政府采購的對(duì)象范圍廣泛，特許經(jīng)營可以納入政府采購服務(wù)的一種，但就我國目前關(guān)于特許經(jīng)營項(xiàng)目的定義，似乎統(tǒng)一稱使用財(cái)政性資金也不合適，也有向使用者收費(fèi)的模式。這便是下文要提及的政府采購模式是否應(yīng)該有所創(chuàng)新。
關(guān)于特許經(jīng)營，可以視為自然壟斷行業(yè)政府和社會(huì)資本之間的關(guān)系通過合約安排約定各方權(quán)責(zé)及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的一種，這便是PPP的一種。
關(guān)于政府采購和PPP模式的有效對(duì)接。根據(jù)《政府采購法》的約定，采購是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。就采購服務(wù)而言，我們認(rèn)為如果將采購服務(wù)的行為作擴(kuò)大化解釋，包括BOT、TOT、DBFO、合資合作、托管運(yùn)營等，以及基于績效的付費(fèi)機(jī)制安排等都皆可以認(rèn)為是其內(nèi)涵，則和PPP模式是一致的。
創(chuàng)新政府采購服務(wù)模式
關(guān)于政府采購服務(wù)模式，我們認(rèn)為亦不應(yīng)僅僅限定于政府財(cái)政資金采購公共服務(wù)，我們理解至少可有三種基礎(chǔ)模式，即使用者付費(fèi)模式、政府付費(fèi)模式和VGF（Viability Gap Fund/Subsidy）模式，如圖所示。
使用者付費(fèi)模式通常用于可經(jīng)營性系數(shù)較高、財(cái)務(wù)效益良好、直接向最終用戶提供服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如市政供水、城市管道燃?xì)�、高速公路等�?br />
政府付費(fèi)模式通常用于不直接向最終用戶提供服務(wù)的終端型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如市政污水處理廠、垃圾焚燒發(fā)電廠、凈水廠等，或者不具備收益性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如市政道路等。
VGF模式通常用于可經(jīng)營性系數(shù)較低、財(cái)務(wù)效益欠佳、直接向最終用戶提供服務(wù)但收費(fèi)無法覆蓋投資和運(yùn)營回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如醫(yī)院、學(xué)校、文化及體育場(chǎng)館、保障房、價(jià)格調(diào)整滯后的管網(wǎng)類市政公用項(xiàng)目、交通流量不足的高速公路等。
設(shè)立PPP UNIT
目前關(guān)于政府采購的主管部門為財(cái)政部門，但如果是可視同PPP的政府采購服務(wù)，反憑財(cái)政部門一個(gè)部門無法做到有效協(xié)調(diào)。比如說污水處理項(xiàng)目，則涉及到住建、發(fā)改、物價(jià)、國土、環(huán)保等各部門，需要設(shè)立一個(gè)統(tǒng)籌性的作為常設(shè)機(jī)構(gòu)的PPP UNIT部門。當(dāng)然在哪一層級(jí)設(shè)立PPP UNIT部門，需要作評(píng)估和考量。其職能可考慮定位成定規(guī)矩的部門，當(dāng)然還應(yīng)包括政策規(guī)劃、研究；項(xiàng)目儲(chǔ)備篩選；操作指引及示范文本的出臺(tái)；各有關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)等。
注重VFM評(píng)估
目前關(guān)于政府采購服務(wù)，除了集中采購目錄規(guī)定要求外，是按照采購限額以上標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)。我們認(rèn)為單純以金額來劃分不太合適。建議通過VFM（Value for Money）的評(píng)估，來判斷一個(gè)項(xiàng)目是否應(yīng)采用PPP模式，以及采用PPP模式時(shí)選擇何種私人部門（或社會(huì)資本）投標(biāo)方案更為有效。可考慮從定性、定量評(píng)價(jià)兩大部分進(jìn)行評(píng)估，就定性評(píng)價(jià)而言，可從可行性、有理性及可達(dá)成性等多方面進(jìn)行評(píng)估判斷；定量評(píng)價(jià)包括PSC（Public Sector Comparator，公共部門比較值）的建立和投標(biāo)評(píng)審兩部分，是從“需求確定”到“基準(zhǔn)建立”再到“比較評(píng)價(jià)”的三段式評(píng)估。當(dāng)然VFM是個(gè)比較復(fù)雜的過程，涉及到評(píng)價(jià)體系的建立，目前國內(nèi)還處于理念傳播階段，是否能落地，還要看中央及各地對(duì)理念的認(rèn)可及推進(jìn)程度等。
推行跨年度預(yù)算制度
《政府采購法》第三十三條規(guī)定，負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一財(cái)政年度部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)將該財(cái)政年度政府采購的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出，報(bào)本級(jí)財(cái)政部門匯總。部門預(yù)算的審批，按預(yù)算管理權(quán)限和程序進(jìn)行。一年一度的預(yù)算編制制度和PPP的長期合約安排存在銜接空檔，是否考慮推行跨年度財(cái)政預(yù)算制度。4月初，由亞洲開發(fā)銀行、黑龍江省財(cái)政廳主辦，哈爾濱市財(cái)政局協(xié)辦的公司合作伙伴關(guān)系（PPP）培訓(xùn)會(huì)議開場(chǎng)時(shí)，哈爾濱政府領(lǐng)導(dǎo)即提出跨年度財(cái)政預(yù)算的制度探索，以保證長期的合約安排能得到切實(shí)履行。
統(tǒng)籌安排政府監(jiān)管
目前關(guān)于政府采購服務(wù)或PPP項(xiàng)目，一直存在“重簽約，輕監(jiān)管”的現(xiàn)象，如何保證在全壽命期內(nèi)，政府監(jiān)督管理角色不缺位，是需要認(rèn)真統(tǒng)籌考慮的問題。本處的監(jiān)管，體現(xiàn)的應(yīng)不僅僅是政府作為行政管理的法律賦予的監(jiān)管，還應(yīng)包括通過簽署的協(xié)議，政府作為合約一方對(duì)社會(huì)資本履約的監(jiān)督檢查。相應(yīng)的，一整套績效考核評(píng)估方法，合約化、制度化監(jiān)管安排等顯得十分必要。
本文2014年4月發(fā)表于《濟(jì)邦通訊》第42期
