來源：第12期《環(huán)保產(chǎn)業(yè)》

隨著大氣、水、土壤治理計劃即將陸續(xù)出臺實施，大規(guī)模環(huán)保投入的時代已經(jīng)來臨。向污染全面宣戰(zhàn)，錢從哪里來的問題從未如此緊迫。

日前，環(huán)境保護(hù)部門正在醞釀生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革的實質(zhì)推進(jìn)。筆者獲悉，根據(jù)內(nèi)部的相關(guān)任務(wù)分解，排污權(quán)交易、投融資體制改革、監(jiān)測社會化等熱點話題預(yù)計將會在2014年內(nèi)有所進(jìn)展。

環(huán)境資源、環(huán)境投入、環(huán)境管理都將借助市場化的力量，這無疑將給環(huán)保工作和產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來深刻變化。筆者欣喜于改革紅利繼續(xù)釋放的同時，也希望環(huán)保部門在進(jìn)行上述創(chuàng)新時，不要“閉門造車”，而是要多吸取國外的經(jīng)驗及教訓(xùn)，多聽取廣大產(chǎn)業(yè)界的心聲和意見，以更大的魄力，更加科學(xué)的設(shè)計，切實推進(jìn)改革。

排污權(quán)交易，排污許可、監(jiān)督管理等基礎(chǔ)要打牢

據(jù)一份內(nèi)部文件透露，環(huán)境主管部門希望加快建立排污權(quán)交易制度，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，形成激勵約束機制，促進(jìn)企業(yè)治污，降低社會減排成本。

其實，關(guān)于排污權(quán)交易，環(huán)保系統(tǒng)“蓄謀”已久。早在2007年左右，就開始了相關(guān)的地方試點工作。截止目前，我國已有10個省市先后開展了排污權(quán)有償使用和交易試點。包括國家發(fā)改委、環(huán)保部、財政部在內(nèi)的相關(guān)部委也一直在醞釀試點指導(dǎo)意見。

回顧美國的二氧化硫減排，其通過排污權(quán)交易的政策設(shè)計和實踐，減排量大、時間縮短，更重要的是，成本得到了極大優(yōu)化。但我國的試點工作顯然更多地將目標(biāo)放在了如何在保障總量控制的宏觀政策下為新建項目取得排放指標(biāo)上。

從嚴(yán)格意義上講，國內(nèi)試點省市，無論是對新老項目的排污權(quán)有償使用還是對新項目須通過競價獲得排污權(quán)指標(biāo)的舉措，本質(zhì)上都還屬于排污指標(biāo)的有償分配，企業(yè)間的市場交易還沒有真正展開，且大部分交易價格采取政府調(diào)控的生成方式。

而我國試點地區(qū)在一開始并沒有進(jìn)行系統(tǒng)的排污指標(biāo)分配，目前所謂的排污權(quán)交易，涉及的指標(biāo)在數(shù)量上非常有限，絕大多數(shù)來自于關(guān)停并轉(zhuǎn)和政府預(yù)留部分，供求也極不平衡，難以形成市場價格。

從國際實踐來看，無論是美國的二氧化硫還是國際上的二氧化碳，排污權(quán)交易成功的實踐目前都局限于大氣污染物排放領(lǐng)域。這與其污染源生產(chǎn)、排放特點等密切相關(guān)。而國內(nèi)試點則大多已擴展至七項污染物，事實上卻并沒有做好相關(guān)研究工作，這種“平行復(fù)制”的模式勢必存在許多問題。

業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，排污權(quán)交易的實施要建立在以下基礎(chǔ)上：首先是排污權(quán)的系統(tǒng)分配和確權(quán)，這涉及到排污許可制度的全面科學(xué)落實；其次是與環(huán)境質(zhì)量相關(guān)的、地區(qū)層面嚴(yán)格的污染物排放總量控制和削減；最后是嚴(yán)格準(zhǔn)確的監(jiān)測、計量和監(jiān)管。

上述這些工作都對現(xiàn)行環(huán)境管理的“軟硬件”建設(shè)提出了非常高的要求。特別是排污權(quán)交易的基礎(chǔ)性制度設(shè)計與排污許可制度，至今尚無可操作的政策落實，且已在前期的地方試點中飽受“詬病”，這或許是較建設(shè)國家級交易中心更為緊迫的事。

環(huán)保投融資機制改革，關(guān)鍵在于政策資金正確發(fā)揮杠桿效用

環(huán)境保護(hù)部規(guī)財司相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，隨著大氣、水、土壤治理計劃即將陸續(xù)出臺實施，大規(guī)模環(huán)保投入的時代已經(jīng)來臨。向污染全面宣戰(zhàn)，錢從哪里來的問題從未如此緊迫。

眼下，從中央到環(huán)境主管部門，都希望通過健全環(huán)保投融資機制，吸引社會資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)境保護(hù)，創(chuàng)新和加強政府環(huán)保投資，研究解決投入不足、效率不高等問題。這也是環(huán)境保護(hù)部今年啟動的生態(tài)環(huán)保管理改革創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

筆者獲悉，相關(guān)政策研究項目已經(jīng)“開題”。內(nèi)容將包括建立環(huán)保投融資項目信息平臺，環(huán)保投融資咨詢服務(wù)試點等，研究建立環(huán)境保護(hù)基金的提法已經(jīng)在業(yè)內(nèi)引發(fā)反響。

相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者透露，在政策思路設(shè)計方面，需要回答兩個問題：一是財政投入的效率如何足額落實？如何提高效率？；二是怎么吸引大量社會資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域？

從當(dāng)前的提法看，從中央到地方都將注意力放在了后者。但筆者認(rèn)為，事實上，這兩個問題有著高度相關(guān)性，即財政投入只有發(fā)揮杠桿作用，吸引社會資本，才能實現(xiàn)其政策資金應(yīng)有的效率。

業(yè)內(nèi)專家表示，政策資金在大規(guī)模環(huán)境治理方面，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。發(fā)達(dá)國家在其治理高峰期，也由國家進(jìn)行了大量的投入，但沒有采取撥款的形式。

對于大氣治理，國家陸續(xù)投入大量資金，然而許多業(yè)內(nèi)企業(yè)家并不感到特別高興，他們表示，環(huán)境治理是持久戰(zhàn)，需要長期、穩(wěn)定、持續(xù)的資金投入；同時，即使是政府資金投入，也應(yīng)該更多使用市場化的機制。

環(huán)境商會近年來一直在呼吁將國家層面分散在各個“口”的環(huán)保資金，整合成立環(huán)境基金。支持對象不是地方政府，而是治污項目和企業(yè)；治污形式不是直接撥款，而是以運營補貼、貼息，提供低息或無息貸款等方式，并讓資金可以滾動起來，持續(xù)發(fā)揮作用。

相同數(shù)額的資金，使用方式、環(huán)節(jié)的不同將產(chǎn)生非常顯著的差異。比如，中央劃撥一億元資金支持地方生活污水處理設(shè)施建設(shè)，傳統(tǒng)方式是地方政府用這筆錢招標(biāo)工程，直接建設(shè)污水處理廠。那么，因為后續(xù)地方財政的不確定性，不一定能夠保證設(shè)施的持續(xù)穩(wěn)定運營，而且新建污水廠同樣面臨著資金來源的問題。

但如果換個思路，將這筆錢作為運營補貼基金，吸引企業(yè)投入建廠運營，而且要保證穩(wěn)定運行、切實減排才能拿到錢。那么，同樣的一億元，可以分年度或者分散支出，不僅有效緩解了地方政府的資金壓力，而且大幅優(yōu)化了減排效果，同時，大量的社會資本得以進(jìn)入。

地方政府資金壓力、環(huán)境治理、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的“三贏”，這是科學(xué)政策設(shè)計能夠帶來的效果，這在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)得到了驗證。在其中，政策資金沒有越俎代庖，直接去做市場可以做的事情，而是重點發(fā)揮風(fēng)險保障作用，有效消除社會資本的后顧之憂，為其進(jìn)入創(chuàng)造了暢通渠道。

筆者相信，天生逐利的資本不會因為政策層的吆喝而進(jìn)入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域。因此，在環(huán)保投融資政策設(shè)計時，應(yīng)當(dāng)首先摸清楚資本與環(huán)保之間的“玻璃門”在哪里，政策和政策性的投入可以發(fā)揮什么樣的作用，在此基礎(chǔ)上再對現(xiàn)有體系進(jìn)行重新規(guī)劃和梳理。與此同時，要多聽環(huán)保產(chǎn)業(yè)界的意見，而不是將政策研究局限于環(huán)保部門系統(tǒng)內(nèi)。

環(huán)境監(jiān)測社會化改革 自己動手更需決心

據(jù)悉，環(huán)保系統(tǒng)將通過培育和引導(dǎo)社會環(huán)境檢測力量，促進(jìn)社會環(huán)境檢測機構(gòu)規(guī)范運行，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測社會化，有效服務(wù)環(huán)境管理。

鼓勵社會化監(jiān)測服務(wù)發(fā)展，屬于“自下而上”的改革。此前，在山東、四川、江蘇、云南等地已經(jīng)開展了相關(guān)實踐。有些是地方政府向企業(yè)購買監(jiān)測服務(wù)，有些是地方政府還聘請了第三方監(jiān)測企業(yè)，對購買監(jiān)測服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督性監(jiān)測，這已和發(fā)達(dá)國家做法接近。

其中，研究制定推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測社會化的指導(dǎo)性意見將被提上日程，屆時一些操作性問題將得到明確和規(guī)范。比如，現(xiàn)有監(jiān)測工作領(lǐng)域引入社會化服務(wù)的范圍，政府購買監(jiān)測服務(wù)的方式、定價和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，社會化檢測機構(gòu)能力認(rèn)定辦法和日常監(jiān)管機制，信息公開等。

另外，現(xiàn)有由國家投入建設(shè)管理的環(huán)境監(jiān)測設(shè)施如何實現(xiàn)社會化運營，也將是下一步探索的方向。在探索國家環(huán)境空氣自動監(jiān)測直管站第三方運行維護(hù)模式方面，環(huán)保部門將研究制定第三方運行管理辦法和質(zhì)控管理辦法，其后將進(jìn)行相關(guān)選址和論證，并通過組織招投標(biāo)來確定服務(wù)企業(yè)。

從某種意義上，監(jiān)測社會化服務(wù)的政策機制創(chuàng)新具備更加鮮明的改革意味。將自身職權(quán)逐步讓渡，屬于環(huán)保部門自己“動刀割肉”，因而在地方實踐時，就遭遇了來自系統(tǒng)內(nèi)部的爭議和阻力。但據(jù)筆者了解，這項改革已經(jīng)得到了環(huán)境主管部門決策層的認(rèn)可，加上地方實踐已小有所成，因此推廣已是大勢所趨。