來源：上海金融與法律研究院

        日前，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在詳解深化財(cái)稅體制改革思路時(shí)表示，一些地方政府和財(cái)稅部門執(zhí)法不嚴(yán)，通過稅收返還等方式變相減免稅，制造“稅收洼地”，嚴(yán)重影響了國(guó)家稅制規(guī)范和市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，必須下大力氣清理整頓，今后原則上不再出臺(tái)新的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策。

        據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前各地已經(jīng)出臺(tái)實(shí)施的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策共有30項(xiàng)之多。雖然說，這些政策確曾一度發(fā)揮過激活市場(chǎng)、激發(fā)資本等積極作用，但隨形勢(shì)變遷，這些大量處于含糊狀態(tài)且各自為戰(zhàn)的優(yōu)惠政策不可避免的負(fù)面效應(yīng)，正迅速外擴(kuò)并且引發(fā)越來越顯著的集體非理性，包括加劇市場(chǎng)分割、損害稅制權(quán)威等。

        稅收洼地之所以存在，和資本的稀缺和逐利是一致的：稀缺的資本總要挑選一個(gè)利益最大化的區(qū)域。中國(guó)過去三十年的發(fā)展就是“稅收洼地”的受益者。稅收洼地又稱為“逐底競(jìng)爭(zhēng)”，指的是在全球化過程中，資本可以在世界范圍內(nèi)流動(dòng)以尋找最高的回報(bào)率，這意味著各國(guó)必須競(jìng)相削減工資水平、福利待遇和稅率來吸引國(guó)際企業(yè)投資設(shè)廠。改革開放之初，中國(guó)國(guó)內(nèi)投資環(huán)境一般，基礎(chǔ)設(shè)施簡(jiǎn)陋，在這種條件下如何吸引外資？降低外資企業(yè)稅賦就是一個(gè)可行方式。在2008年《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》實(shí)施之前，中國(guó)對(duì)外商投資企業(yè)向來實(shí)施所得稅優(yōu)惠，正是因?yàn)檫@種稅收優(yōu)惠，給中國(guó)帶來了龐大的外商投資。

        在2008年內(nèi)外資企業(yè)所得稅統(tǒng)一之前，我們不僅針對(duì)企業(yè)股東來源不同而給予不同的稅收政策，同時(shí)還分區(qū)域設(shè)立稅收洼地。如在1991年制定的《中華人民共和國(guó)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》規(guī)定，“設(shè)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的外商投資企業(yè)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的外國(guó)企業(yè)，和設(shè)在經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的生產(chǎn)性外商投資企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。”在經(jīng)濟(jì)特區(qū)以外，這部法律還規(guī)定在沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開放區(qū)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他地區(qū)的外商投資企業(yè)，凡是屬于國(guó)家鼓勵(lì)的投資項(xiàng)目，都可以享受減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。

        這部法律里的“所得稅優(yōu)惠”，實(shí)際上就是現(xiàn)代意義上的稅收洼地，因?yàn)?5%的所得稅相對(duì)于其他國(guó)家的稅率非常有競(jìng)爭(zhēng)力：一個(gè)可供比較的數(shù)據(jù)是，1980年代OECD國(guó)家的企業(yè)所得稅平均稅率超過40%。同樣的工廠，在中國(guó)只需要繳納15%的所得稅，而在其他發(fā)達(dá)國(guó)家則需要40%，于是，投資中國(guó)當(dāng)然是一個(gè)比較劃算的生意。

        更需要指出的是，我們還有另外一種稅收洼地，那就是針對(duì)出口企業(yè)的稅收補(bǔ)貼。在1994年分稅制改革以后，中央政府在1995年和1996年進(jìn)行了第一次大幅出口退稅政策調(diào)整，由原來的對(duì)出口產(chǎn)品實(shí)行零稅率調(diào)整為3%、6%和9%三檔。1998年為了促進(jìn)出口進(jìn)行了第二次調(diào)整，提高了部分出口產(chǎn)品退稅率至5%、13%、15%、17%四檔。歷經(jīng)11次調(diào)整，我國(guó)目前的出口退稅率分為5%、9%、11%、13%、14%和17%六檔。出口退稅在表面上是財(cái)政對(duì)國(guó)外消費(fèi)者的補(bǔ)貼，但其實(shí)質(zhì)上是為了保護(hù)國(guó)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)，讓其在國(guó)際市場(chǎng)上更加有競(jìng)爭(zhēng)力。

        從以上總結(jié)可知，在地方政府制造“稅收洼地”之前，中央政府早就在某些區(qū)域和行業(yè)實(shí)施不同的所得稅優(yōu)惠政策，為什么中央政府給予企業(yè)的稅收減免就是“優(yōu)惠”，而地方政府的減稅就是應(yīng)該予以制止的“稅收洼地”？

        首先，形式上的區(qū)別當(dāng)然是最為重要的。在現(xiàn)行《企業(yè)所得稅法》中，法律也對(duì)不同行業(yè)不同類型的企業(yè)予以不同的優(yōu)惠。因?yàn)檫@些優(yōu)惠都是由法律所做出，當(dāng)然就符合現(xiàn)代法治國(guó)家的“稅收法定”原則。其次，地方政府在稅率制定上并沒有多少自主權(quán)。按照《稅收征管法》的規(guī)定，“減稅、免稅的申請(qǐng)須經(jīng)法律、行政法規(guī)規(guī)定的減稅、免稅審查批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審批。地方各級(jí)人民政府、各級(jí)人民政府主管部門、單位和個(gè)人違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，擅自做出的減稅、免稅決定無效，稅務(wù)機(jī)關(guān)不得執(zhí)行，并向上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告。”換句話說，地方政府不能對(duì)法律和行政法規(guī)規(guī)定的稅法實(shí)施稅收減免，各種減免都是違法行為。

        不過需要指出的是，由于中國(guó)地區(qū)差異實(shí)在太大，很多時(shí)候在不同地區(qū)實(shí)施統(tǒng)一稅率在某種程度上會(huì)削足適履：有些地區(qū)稅源充足，但政府也必須全額征收，事實(shí)上當(dāng)期的財(cái)政支出并不需要這么多稅收。因此，可行的辦法是要給予地方政府一定程度的稅收自主權(quán)——尤其是在地方稅種上更是如此。事實(shí)上，在各發(fā)達(dá)國(guó)家，無論是聯(lián)邦制還是單一制，地方政府都享有一定稅收自主權(quán)，各地方政府可以在法定權(quán)限內(nèi)針對(duì)特定稅種提出不同稅率，從而吸引適合這種稅率的居民和企業(yè)。

        在當(dāng)下中國(guó)，除了契稅等極少數(shù)稅種是由地方政府自行決定稅率外，地方政府對(duì)稅率鮮有決定權(quán)。也正是因此，才會(huì)有各種法外的稅收減免形成的“稅收洼地”。要解決“稅收洼地”，當(dāng)務(wù)之急是要通過法定程序賦予地方政府在某些稅種上的自主決定權(quán)——根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦得出最適合當(dāng)?shù)氐亩惙N，防止現(xiàn)在統(tǒng)一稅率下有些地方吃不飽而有些地區(qū)撐死的現(xiàn)象。

        十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出要建立現(xiàn)代財(cái)政制度，其中一個(gè)很重要的舉措就是要“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”。到目前為止，中央和地方在稅收上的權(quán)力絕大部分都不是以法律的形式做出，而且中央和地方的分成比例會(huì)隨著地方的不同而有差異。從這個(gè)角度而言，“稅收洼地”就是在這種不完備規(guī)則下的必然現(xiàn)象。

        所以，如果真要解決“稅收洼地”現(xiàn)象，歸根結(jié)底就是要尊重各個(gè)地方政府根據(jù)資源稟賦而制定不同的稅收政策，當(dāng)然，前提就是要通過法律形式完善地方稅體系，賦予地方政府一定的稅收自主權(quán)。否則，“稅收洼地”會(huì)以各種形式出現(xiàn)，即不利于地方競(jìng)爭(zhēng)，也有損稅制統(tǒng)一。