財(cái)稅法在環(huán)境保護(hù)中主要包括三個(gè)問(wèn)題:一個(gè)是財(cái)政投入怎么治理的問(wèn)題；第二是資源如何有償使用的問(wèn)題；還有一個(gè)是把有關(guān)收費(fèi)改成稅的問(wèn)題。
我國(guó)需要加快財(cái)稅立法,使財(cái)稅法在生態(tài)文明建設(shè)等各項(xiàng)改革中發(fā)揮應(yīng)有的作用。
財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)蘇明近日在公開(kāi)場(chǎng)合表示,環(huán)境稅方案已上報(bào)至國(guó)務(wù)院,正在按程序?qū)徍酥小?/p>
12月初,百余城市遭受嚴(yán)重霧霾侵襲。霧霾已然成為環(huán)境污染的高頻詞,使得公眾在諸多環(huán)境污染問(wèn)題中,對(duì)空氣污染的不滿最為突出。
有專業(yè)人士指出,環(huán)境污染問(wèn)題在本質(zhì)上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,它的根源是經(jīng)濟(jì)性的,因?yàn)槲廴景殡S著效益；但同時(shí)又是法律問(wèn)題,因?yàn)榕c相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的配置密不可分。因此,必須借助經(jīng)濟(jì)手段、法律手段等才能有效地予以解決。
“造成污染的原因是多方面的,治理也是多方面的綜合治理,財(cái)稅法是其中的一個(gè)重要著力點(diǎn)。”北京大學(xué)法學(xué)院教授、財(cái)稅法研究中心主任劉劍文近日在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示。
環(huán)境治理難題
環(huán)境污染防治需要經(jīng)費(fèi)
2013年9月17日,環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委等6部門聯(lián)合印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》。10月14日,中央財(cái)政安排50億元資金,全部用于京津冀及周邊地區(qū)(蒙晉魯)大氣污染治理,重點(diǎn)向治理任務(wù)重的河北省傾斜。
環(huán)保部政策研究中心主任夏光稱,目前全國(guó)大氣污染防治至少需要17000億元,這個(gè)費(fèi)用是由企業(yè)、地方各級(jí)主體去承擔(dān)的,中央財(cái)政撥款50億元并不是用于投資實(shí)際的治理工程,而是以獎(jiǎng)代補(bǔ),獎(jiǎng)勵(lì)決策執(zhí)行者。
此前,北京市政府稱,將在未來(lái)5年投入2000億元到3000億元治理大氣污染,而全社會(huì)投資則將接近1萬(wàn)億元。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授高利紅表示,在財(cái)政制度方面,環(huán)保預(yù)算投入由中央和地方財(cái)政組成。但是,目前地方財(cái)政投入非常吃緊,尤其是縣級(jí)財(cái)政更是困難。
比如,隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展,中小城市對(duì)污水處理的投入很高,尤其是納污管網(wǎng)的成本很高,其投入是污水處理投入的5倍。而且,納污管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的投資是一次性投入,因此,地方財(cái)政可以說(shuō)嚴(yán)重不足。
“說(shuō)到底,環(huán)境問(wèn)題既是一個(gè)全球性問(wèn)題、全國(guó)性問(wèn)題,也是區(qū)域問(wèn)題或地方性問(wèn)題,現(xiàn)在地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)不匹配,財(cái)事分割的狀態(tài),導(dǎo)致了地方對(duì)環(huán)境治理的不足。”高利紅說(shuō)。
目前,我國(guó)治理環(huán)境污染的資金主要通過(guò)現(xiàn)行征收排污費(fèi)籌集,因其缺乏強(qiáng)制性和規(guī)范性,征收困難,任意拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重。
由此,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而環(huán)境污染日趨嚴(yán)重、環(huán)保資金嚴(yán)重不足的情況下,對(duì)排污企業(yè)課征環(huán)境稅,將排污收費(fèi)改為征環(huán)境稅的聲音強(qiáng)烈。
一種聲音認(rèn)為,由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收環(huán)境稅(排污費(fèi)目前由環(huán)保部門征收),由行政性收費(fèi)改為法律上的強(qiáng)制征稅,可避免收費(fèi)的隨意性和降低收費(fèi)成本,保證環(huán)保資金的穩(wěn)定來(lái)源,從而適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。
財(cái)稅政策解決之道
稅收制度以及財(cái)政制度作為政府用以調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的一種重要工具和手段,在保護(hù)環(huán)境方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。
“財(cái)稅法在環(huán)境保護(hù)中主要包括三個(gè)問(wèn)題,一個(gè)是財(cái)政投入怎么治理的問(wèn)題；第二是資源如何有償使用的問(wèn)題；還有一個(gè)是把有關(guān)收費(fèi)改成稅的問(wèn)題。”劉劍文說(shuō)。
蘇明近日公開(kāi)表示:“未來(lái)環(huán)境稅的主要實(shí)施路徑是將排污費(fèi)等改為環(huán)境稅,而且肯定會(huì)提高稅率,不然以現(xiàn)在的排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),直接改環(huán)境稅就沒(méi)有意義了。”
目前我國(guó)有關(guān)生態(tài)環(huán)保的財(cái)政政策主要包括排污收費(fèi)制度、環(huán)保預(yù)算投入、政府采購(gòu)和排污權(quán)交易機(jī)制；稅收機(jī)制主要是通過(guò)征稅限制和稅收優(yōu)惠引導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)。已經(jīng)開(kāi)征的有益于環(huán)境保護(hù)的稅種主要包括資源稅、消費(fèi)稅、車船稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和企業(yè)所得稅。
“稅收制度非常復(fù)雜,涉及到很多稅種；如果征稅,稅種的設(shè)計(jì)、征收的環(huán)節(jié)等是否合理都是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程。”高利紅說(shuō)。
如何有效治理
劉劍文告訴記者,財(cái)稅法在環(huán)境治理方面的作用包括四個(gè)方面:
財(cái)政投入。環(huán)境治理需要錢,錢從哪里來(lái)?納入預(yù)算的錢哪些應(yīng)當(dāng)由中央負(fù)責(zé),哪些則由地方負(fù)責(zé)?這些問(wèn)題需要明確規(guī)定,尤其需要預(yù)算程序的透明。
“我們常說(shuō),加大環(huán)境治理的財(cái)政投入,其實(shí)就是錢從哪里來(lái)、如何花、如何用這幾個(gè)問(wèn)題,也就是錢的來(lái)源、去向、監(jiān)督。環(huán)境治理的財(cái)政投入,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持先預(yù)算、后花錢的原則。”劉劍文說(shuō)。
生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩愘M(fèi)改革問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)決定提出了資源付費(fèi),即誰(shuí)破壞、誰(shuí)負(fù)責(zé)；誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)。這涉及到將污染收費(fèi)改為環(huán)境稅,專款專用。環(huán)境稅在大部分國(guó)家采取生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆墒侄巍?/p>
“生態(tài)補(bǔ)償還涉及資源稅改革問(wèn)題。我國(guó)目前的資源稅課稅范圍有限,目前雖然原油、天然氣、煤炭等已納入征稅范圍,但還有很多方面并未納入征稅范圍,如水、黃金等。我們應(yīng)逐步將資源稅擴(kuò)展到各種自然生態(tài)空間。”劉劍文說(shuō)。
自然資源資產(chǎn)的監(jiān)管。自然資源屬于國(guó)有資產(chǎn),比如水流、森林、草原等,這些都需要進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記,需要完善自然資源資產(chǎn)的監(jiān)管體制。
劃定生態(tài)保護(hù)紅線,需要編制自然資源負(fù)債表。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì),保證自然資源不被非法侵害。
王振宇的觀點(diǎn)則是,治理污染需政府和市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)、制度和權(quán)力協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)和文化共進(jìn)。大氣污染治理絕不僅僅是政府的事情,離不開(kāi)公眾參與和社會(huì)監(jiān)督。
高利紅則建議,在傳統(tǒng)的以行政管制為基礎(chǔ)的環(huán)境污染治理體制基礎(chǔ)上,運(yùn)用財(cái)稅措施,提高治理機(jī)制的彈性,充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的作用,是一個(gè)非常值得嘗試的方法。需要注意的是,在運(yùn)用這一方法的過(guò)程中,應(yīng)充分分析問(wèn)題,在意識(shí)到問(wèn)題復(fù)雜性的前提下,合理設(shè)計(jì)相應(yīng)的財(cái)政稅收制度。
“在我國(guó)全面深化改革和推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的背景下,財(cái)政體制改革是一個(gè)綜合性的改革。全社會(huì)需要全面認(rèn)識(shí)財(cái)稅法的性質(zhì)、功能和作用,財(cái)稅法不是涉及單純的經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié),更不是宏觀調(diào)控法(經(jīng)濟(jì)法)可以替代的。我國(guó)需要加快財(cái)稅立法,使財(cái)稅法在生態(tài)文明建設(shè)等各項(xiàng)改革中發(fā)揮應(yīng)有的作用。”劉劍文說(shuō)。
