——中國城市雨水利用政策解析

隨著我國城市建設的快速發(fā)展，日益凸顯的城市缺水和城市內澇兩大問題，幾度將如何應對城市雨水回收利用的話題推向熱議高潮。越來越多的管理者和專家指出：現代城市雨水利用已經發(fā)展成為一種新型的多目標綜合性問題，只有綜合考慮這一問題涉及的諸多方面，特別是建立相應完善的法律法規(guī)，才能從根本上解決城市內澇、水資源不足等一系列問題。

然而，與人們關注的熱點相悖的政策現狀，卻是目前我國的雨水利用及管理呈現的散亂狀態(tài)：相應條文政策游離在各種法律、法規(guī)、標準之間。我們可以看到，在雨水利用工程的實際應用推廣過程中，我國存在著政策法規(guī)不健全、總體規(guī)劃不明確、技術規(guī)范整體滯后、技術路線和產品標準模糊、運營管理評估和監(jiān)督機制缺失等幾大“硬傷”，造成的直接后果，就是雨水回收利用設計建設方面的不規(guī)范，以及建成后運行效果不佳等現象。

細分現有的雨水管理政策，從實施目的來看大致可分為兩種：為了應對暴雨導致城市內澇的雨洪管理政策，以及為了緩解城市缺水的雨水收集利用政策，二者既有區(qū)別又緊密相連，形成了城市雨水管理中不可分割的組合體。過去，我國的城市雨水處理設計理念以單一的防洪澇和快排為指導思想，追求在最短的時間內將雨水排放。但由于地下空間的局限性，加之提高設計標準將使投資大幅增加，這種單純通過改擴建管網來提高城市排澇能力的雨水管理方法已逐漸被如今的“低影響開發(fā)技術”所取代。目前，低影響開發(fā)理念正逐漸受到關注和認可，被認為是從源頭解決雨洪問題的重要理念，低影響開發(fā)技術也被列入國家“十二五”水專項重大課題進行研究。

為了應對城市缺水的現狀，城市雨水資源化利用正日益受到世界許多國家的關注與重視，特別是在一些發(fā)達國家，城市雨水的收集利用已經達到了較高的水平。以德國和日本為例：德國通過征收雨水排放費等經濟手段，鼓勵用戶采用雨水利用技術。若用戶實施了雨水利用技術，政府將不再征收業(yè)主的雨水排放費。這項措施有力地促進了雨水利用設施的興建，是德國雨水資源管理成功的關鍵因素之一。日本則是水資源比較缺乏的國家，因此格外重視對雨水的利用。早在1980年，日本建設省就開始推行雨水貯留滲透計劃。墨田區(qū)是日本開展雨水收集與利用工作較早和業(yè)績突出的行政區(qū)，1996年10月，該區(qū)開始建立“墨田區(qū)促進雨水利用補助金制度”，從而有效地推動了全區(qū)雨水利用工作的發(fā)展。在墨田區(qū)的帶動下，全東京至今已建成不同規(guī)模的雨水收集利用設施1000余處。墨田區(qū)儲存雨水的裝置形式分為三種：地下儲雨裝置、中型儲雨裝置和小型儲雨裝置。不同種類的處理裝置，設置了不同的補助額度和申領手續(xù)，此舉有效地促進了民間雨水利用設施的推廣。

雨水管理是一項極其復雜的系統工程，必須基于系統的研究和長期戰(zhàn)略，既不能盲目依靠經驗，也不能拿來主義照搬國外措施。未來，我們在政策的制定執(zhí)行過程中，必須結合實際情況探索出一條適合我國國情的城市雨水管理之路。對此，我們可以從以下幾個方面完善現有的雨水利用政策：

制定長遠的雨水綜合利用戰(zhàn)略規(guī)劃

當前，雨水管理與利用還未列入國家戰(zhàn)略，大多數城市管理者還處于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的思維模式，對雨水利用沒有長遠的計劃，國家及地方政府應從戰(zhàn)略上對城市排水體系、雨水資源化利用做出中長期的規(guī)劃安排，明確短期及長期的主要問題、最終目標和戰(zhàn)略途徑，結合城市具體能力和特征，分階段、分步驟實施雨水開發(fā)利用政策。管理者不能僅將眼光集中在為了防止暴雨導致的城市內澇問題而單純加大排水系統能力，更應全面系統地重視從源頭收集利用雨水的綠色基礎設施到最終排出雨水的灰色基礎設施，構建綜合的雨水開發(fā)利用管理體系。

應重視經濟政策在雨水利用中的作用

由于雨水利用工程尤其是分散式的綠色基礎設施，應遵循因地制宜的原則，在選擇利用或治理方案時，不僅要考慮氣候及降雨、水文地質、水環(huán)境、水資源、雨水水質、給水排水系統、地下構筑物和總體規(guī)劃等各種現狀條件，還要盡量考慮與周邊環(huán)境和自然的和諧統一，不能生搬硬套。因此，在政策制定過程中，對利用行為的規(guī)定往往不能搞“一刀切”，避免不講效益、走形式、“貪大求洋”等不科學的做法。針對這種情況，運用間接的經濟政策因勢利導往往比單純的直接管理政策更具成效。管理者應區(qū)分屬于政府職能管理范圍的公共設施（主要是城市排水系統）和社會化的雨水收集利用措施，對后者更多的運用優(yōu)惠補貼政策，打開雨水資源化市場，運用經濟杠桿推動綠色設施的大量興建。

加強技術標準研究，提高雨水利用設施設計標準

在城市雨水設施的設計標準方面，我國與發(fā)達國家有一定的差距�，F行的《室外排水設計規(guī)范》（GB 50014—2006，2011年版）規(guī)定我國雨水管渠的設計重現期一般為1～3年，重要干道、重要地區(qū)或短期積水即能引起較嚴重后果的地區(qū)為3～5年；但在以往的設施建設過程中，大部分城市普遍采取下限甚至低于設計標準；加之采用了流量折減系數（國外一般不采用），使得我國目前設計重現期的1年只相當于國外的0.5～0.8年。同時，我國的雨洪排水設計方法仍沿用20世紀50年代從蘇聯引入的理論，很多城市的暴雨強度公式多年未經修正更新，遠落后于發(fā)達國家普遍采用的計算機模擬仿真技術。對此，新近發(fā)布的《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》中特別提出了“城市排水防澇設施建設標準，在人口密集、災害易發(fā)的特大城市和大城市，應采用國家標準的上限，并可視城市發(fā)展實際適當超前提高有關建設標準。”然而簡單地要求按上限實施僅是權宜之計，加強雨水系統計算機模擬技術與雨水設施相關標準的研究，及時更新和提高國家和地方標準，才是解決問題的根本之道。

增加政策可操作性，加大政策執(zhí)行力度

雖然各地均出臺了各種雨水利用政策，在規(guī)劃中也往往加入和雨水管理及利用的內容，但在實際實施過程中，效果卻往往不夠理想。一是由于雨水管理尚未形成完善的政策體系，各部門職責不夠明確；二是出臺的政策多只制定了要求、標準，缺乏具體的操作實施方案、指南；三是執(zhí)行力度不夠。因此，地方在制定政策過程中，應理順各相關部門的職能，細化政策內容，出臺對應的實施方案，明確操作流程和獎懲機制，在政策完善的過程當中保證現有政策的扎實有力實施。